发挥积极财政政策作用应对多重挑战

党的二十届四中全会是在我国即将胜利完成“十四五”主要目标任务，进入基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期召开的一次重要会议。全会高度评价“十四五”时期的重大成就，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）。制定中长期规划指导经济社会发展是我党治国理政的一种重要方式。《建议》系统谋划了“十五五”时期的经济社会发展，阐明了“十五五”时期分阶段有步骤推进中国式现代化的具体方案。《建议》指出，“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。这一时期我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，但发展又处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的阶段。国际上单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，世界经济增长动能不足。国内发展不平衡不充分问题仍然突出。国内有效需求不足，国内大循环存在卡点、堵点问题，新旧动能转换任务艰巨，就业和居民收入增长压力较大，重点领域还有风险隐患。当此关头，我们必须既要乘势而上，又要迎难而上，发扬历史主动精神克难关、战风险、迎挑战。

积极的财政政策是实施更加积极的宏观政策应对挑战的主要手段

应对挑战旨在把变局转化为机遇，巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，在激烈的国际竞争中赢得战略主动。《建议》指出，坚持有效市场和有为政府相结合，更好发挥政府作用。基于此，《建议》进一步强调，“十五五”时期要提升宏观经济治理效能，强化国家发展规划战略导向作用，强化逆周期和跨周期调节，实施更加积极的宏观政策，持续稳增长、稳就业、稳预期。

实施更加积极的宏观政策关键在于科学选择宏观经济治理体系中的政策组合。我国的宏观经济治理体系是以财政政策和货币政策为主，产业、价格、就业、消费、投资、贸易等政策协同发力的宏观经济调控体系。因此，财政政策的选择和实施是提升宏观经济治理效能的基础性制约因素，是放大宏观经济调控总体乘数效应的主导因素。党的十八大后，宏观经济治理体系不断完善，宏观政策持续加力，实施积极的财政政策成为稳增长、全面构建新发展格局的主要政策工具之一。尤为突出的是，“十四五”期间积极的财政政策持续加力给力、提质增效，赤字率从2.7%提高到4%，新增地方政府专项债券额度19.4万亿元，新增减税降费及退税缓税缓费累计超10万亿元，政策工具更加丰富，发力更加精准，财政民生投入近100万亿元。这对“十四五”时期应对错综复杂的国际形势和完成艰巨繁重的国内改革发展稳定任务起到了强大支撑作用，充分说明运用积极的财政政策应对重大风险挑战是科学、适时的宏观政策选择。《建议》在述及“十五五”时期要提升宏观经济治理效能、实施更加积极的宏观政策时强调，要发挥积极财政政策作用。这意味着积极财政政策的成功经验值得总结，应对“十五五”时期的风险挑战强化逆周期和跨周期调节要保持宏观政策的连续性和稳定性，实施积极财政政策还有空间。

发挥积极财政政策作用应对挑战是一项复杂的系统工程。必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领统筹谋划，采用系统思维和底线思维，兼顾短期和长远确定好政策实施原则。积极财政政策是完成“十五五”规划各项任务的政策工具，具体目标、力度、着力点、实施方式等的选择事关总体经济社会发展态势和整体改革走势。因此，“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则也就是实施积极财政政策所应遵循的原则。《建议》在明确了“十五五”时期的历史方位的基础上，概括了“十五五”时期经济社会发展必须遵循的6项原则，即坚持党的全面领导、坚持人民至上、坚持高质量发展、坚持全面深化改革、坚持有效市场和有为政府相结合、坚持统筹发展和安全。由此出发，发挥积极财政作用应对挑战必须在深刻领悟习近平总书记关于财政工作的重要论述精神的基础上，把思想和行动统一到党中央决策部署上来，政策举措选择必须充分体现人民的根本立场和价值追求并全方位推动高质量发展。要通过深化财政改革拓展政策落实空间、破解政策落地的卡点堵点问题。

依据“十五五”时期战略任务确定发挥积极财政政策作用应对挑战的着力点

有效发挥积极财政政策作用应对挑战要以“六个坚持”为依据，紧紧围绕“十五五”时期的主要目标、战略任务和重大举措发力、加力。《建议》提出了“十五五”时期经济社会发展的七方面主要目标、分领域部署了“十五五”时期的战略任务和重大举措。其中，主要目标指明了积极财政政策的发力方向，战略任务和重大举措则提出了积极财政政策的着力点，具体表现在如下几个方面。

一是要求支持巩固壮大实体经济根基建设现代化产业体系、引领发展新质生产力。中国经济靠实体经济起家，也要靠实体经济走向未来。中国要保持的经济增长是“饭碗端在自己手里”、制造业既大又强、服务业优质高效的高质量增长。因此，《建议》把“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”列为第一条战略任务，具体包括固本升级、创新育新、扩容提质、强基增效四方面内容，着力点是优化提升传统产业、培育扩大新兴产业和未来产业、促进服务业优质高效发展、构建现代化基础设施体系。《建议》还指出，完成这一任务要加快高水平科技自立自强、引领发展新质生产力，切入点是加强原始创新和关键核心技术攻关、推动科技创新和产业创新深度融合、一体推进教育科技人才发展、深入推进数字中国建设。落实这一部署必须坚持有效市场和有为政府相结合原则，政府要弥补市场失灵、促进资源优化配置。对此，《建议》直接或间接点出了财政政策跟进重点。比如，《建议》提出强化产业基础再造和重大技术装备攻关、发展先进制造业集群、一体推进创新设施建设、建立未来产业投入增长和风险分担机制、促进服务业优质高效发展、适度超前建设新型基础设施、增强城乡供水保障能力、推进城市平急两用公共基础设施建设等举措。这些举措属于混合型公共产品，需要政府适时加大投入参与产品的设计和供给。再如，《建议》提出，采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破，同时，给出了提高基础研究投入比重、支持青年科技人才创新创业、提高企业研发费用加计扣除比例、加大政府采购自主创新产品力度、深入推进“双一流”高校和国家交叉学科中心建设等财政政策要点。有必要指出，党的十八大后推进现代化产业体系建设、发展新质生产力始终是积极财政政策的主要着力点之一，近年来积极财政政策更加积极的要点也在于此，“十四五”时期与此相关的财政投入已达数万亿元，强有力的支撑了产业结构和技术结构调整，使我国经济在高质量发展轨道上平稳有序运行。这表明“十五五”时期的部署重在巩固壮大根基，体现出了中国一张蓝图绘到底的战略定力和强烈的道路自信。落实这些举措应加大力度，综合运用税收、政府采购、政府投资基金等工具培育壮大新兴产业和未来产业、推动科技创新和产业创新深度融合。

二是要求支持建设强大国内市场。需求牵引供给是市场经济运行的基本规律。以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，最终增强国内大循环内生动力和可靠性是建设强大国内市场的核心所在。财政收支和总需求两者的规模和结构具有内在动态关联性，因而财政政策常成为市场经济条件下政府调控宏观经济走势的主要政策。有效需求不足是“十五五”时期经济发展的主要瓶颈，扩大内需是宏观调控的战略基点，因而也就是建设强大国内市场的重点。发挥积极财政作用应对挑战势必相应以扩大内需为切入点支持建设强大国内市场。《建议》对此作出了部署，基本思路是促进消费，将投资于物和投资于人紧密结合，具体举措包括合理提高公共服务支出占财政支出比重、加大直达消费者的普惠政策力度、提高民生类政府投资比重、高质量推进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设、完善基础设施和公共服务设施布局、进一步明确中央和地方投资方向和重点、发挥政府投资基金引导带动作用等。这些举措具有全方位扩大内需特征并力争促使投资和消费相互驱动，在提振消费方面，力图把促进中间消费和最终消费有效融合在一起；在投资方面，力图把基础产业投资和基础设施投资有效融合在一起。落实这些举措，今后应强化综合运用财政补贴、贷款贴息等政策工具，统筹用好专项债券、超长期特别国债资金，围绕打基础、利长远、补短板、调结构全方位扩大内需。

三是要求支持加大保障和改善民生力度。实现人民对美好生活的向往是中国式现代化的出发点和落脚点，发展经济最终是提升人民的私人产品和公共产品享用水平。党的十八大后，各项制度安排始终坚持人民至上原则，力争让所有人的发展成果享用最大化，民生保障扎实稳固。“十四五”时期，脱贫攻坚成果巩固拓展，基本公共服务均等化水平不断提高，民生保障支出占财政支出比重逾70%。《建议》指出，“十五五”时期要以推动高质量发展为主题，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐。要从促进高质量充分就业、完善收入分配制度、健全社会保障体系、推动房地产高质量发展、加快建设健康中国等方面入手，加大保障和改善民生力度。这些举措均为政府必须参与提供的公共产品，其中一些属于纯公共产品。为此，《建议》提出了财政政策的具体着力点，如稳定和扩大高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业，有效增加低收入群体收入，稳步扩大免费教育范围、逐步提高城乡居民基础养老金，统筹建立常态化防止返贫致贫机制，优化基本养老服务供给，加强县域基本公共服务供给统筹等。这些着力点实际上是要求不断增加财政转移性支出和购买性支出，表明“十五五”时期发挥积极财政政策作用应对挑战，必须坚持民生导向，推动更多资金资源投资于人、服务民生，把改善民生和扩大内需有机结合起来。

深化财政改革确保高水平发挥积极财政政策作用应对挑战

优化财政制度体系是财政政策提质增效的基础条件。高水平发挥积极财政政策作用应对挑战必须深化财政改革。党的十八大后，有力有效实施积极财政政策的历史经验之一就是将推进财税体制改革与加强财政宏观调控有机衔接，进而为畅通宏观调控、提升政策效能动态提供有利的体制机制保障。“十五五”时期，积极财政政策还有足够的实施空间，但妥善处理加大政策力度与增强财政可持续性之间关系任务艰巨。为此，《建议》提出了有的放矢的改革举措组合：一是在基本预算管理制度层面，统一预算分配权，加强财会监督，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。这项举措旨在通过规范政府行为增强财政可持续性；二是在政府收入制度层面，完善地方税、直接税体系，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。这项举措旨在通过扩大政府收入增长制度空间，增加各级政府落实事权的可支配财力；三是在支出管理制度层面，深化零基预算改革，优化财政支出结构，加强预算绩效管理。这项举措旨在提高财政资金使用效率，确保财政政策精准发力；四是在财政体制层面，适当加强中央事权，提高中央财政支出比重，增加地方自主财力。这项举措旨在为财政支持基本公共服务均等化和城乡融合发展创造制度条件。这些举措的合成效应是加强财政资源和预算统筹，进而强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。