百亿扶贫资金去哪了？
随着“2020年全面建成小康社会”这一时间节点的临近，人们似乎发现，尽管扶贫资金投入越来越多，减贫效果却不尽如人意。2010年，中央财政安排专项扶贫资金222亿元，以后逐年大幅增加，2014年达到了433亿元，4年几乎翻了一番。而减贫人数却由2012年的2301万人，只下降到了2014年的1232万人。
减贫效率何以降低如此之多？扶贫资金的使用和管理是否存在问题？在“十三五”规划提出的“5年内592个贫困县全部摘帽”的宏观愿景下，扶贫资金又该如何使用？
扶贫资金变成了唐僧肉
在广西壮族自治区南宁市马山县古零镇，李荣光是一个传奇人物。
1957年，李荣光出生于马山县古零镇弄拉屯。这里是全国石漠化最严重的地区之一——土壤流失、岩石裸露、难以涵养水源，自然条件极其恶劣。全屯20余户人家散居在大小不同的10多个山头上，多年来，仅能通过在贫瘠的山地上种植玉米、采伐山上林木及野生药材贱卖贴补家用，生活极为艰苦。
在穷山恶水中成长起来的李荣光依然选择了“靠山吃山”，但“吃法”与众不同。他收过废品、卖过冰棍、跑过长途运输，又乘着国家发展种植业的东风，培育出了嫁接龙眼和扁桃树等，积累了千万财富。
在李荣光看来，尽管弄拉屯位于石山地区，但由于多年来封山育林，山上树木葱茏，生态资源保护得比较好。因此，他建议村民不要再采伐山上野生的树木和药材，而是在山腰和山脚种植金银花、枇杷、桃子等经济作物。依靠“山顶林，山腰竹，山脚药、果，地上粮，低洼桑”的发展策略，到2010年，弄拉屯村民人均年收入达到5000元，远高于马山县的平均水平，终于成功实现脱贫。
扶贫进入攻坚期：资金投入翻番，减贫效果变差
像弄拉屯村民一样，改革开放以来，中国共有将近7亿贫困人口摆脱贫困，减贫成就举世瞩目。
但是，随着“2020年全面建成小康社会”这一时间节点的临近，人们似乎发现，尽管扶贫资金投入越来越多，减贫效果却越来越差。2010年，中央财政安排专项扶贫资金222亿元，以后逐年大幅增加，2014年达到了433亿元，４年几乎翻了一番。而减贫人数却由2012年的2301万人，只下降到了2014年的1232万人。
减贫效率何以降低如此之多？扶贫资金的使用和管理是否存在问题？
南京大学政府管理学院教授林闽钢告诉《经济》记者，“十二五”期间，我国区域性扶贫开发工作进入攻坚阶段，贫困人口主要集中在自然条件差、基础设施薄弱、社会事业发展程度低的少数民族地区、大石山区、边远山区、干旱缺水地区、资源匮乏地区和水库移民地区等。这些地区自我发展能力弱，脱贫成本高、难度大，已脱贫的群众也极易因灾因病因市场风险等因素返贫，因而减贫人数相对有所减少。
中国人民大学农业与农村发展学院教授、反贫困问题研究中心主任汪三贵则分析指出，中国此前之所以能够在短时间内实现大量人口脱贫，最主要的原因是改革开放以来经济的持续增长和较小的收入分配差距。“我国贫困人口减少，很大一部分发生在上世纪80年代早期。越到后期，收入分配越不平等。依靠经济增长减贫就越困难。”
扶贫资金的使用效益也受到收入分配因素的影响。“上世纪80年代中期以来，我国开始有针对性地大规模扶贫，出了不少钱，确实促进了贫困地区的发展，缩小了贫困地区和其他地区的相对收入差距。但是，这些投资的收益在贫困地区内部没有得到平等分配。”汪三贵告诉《经济》记者，很多扶贫项目推进后，贫困地区相对富裕家庭的受益更多，“人均收入增长了，但真正穷的家庭，受益反而比较小”。
扶贫资金问题频出：虚报冒领、私设“小金库”
除了上述因素对于扶贫工作的影响外，多地审计部门还审计发现，扶贫资金的管理和使用确实存在一系列问题。
贵州省审计厅对贵州20个贫困县2011-2013年扶贫资金的审计发现，20个县虚报冒领、私设“小金库”、挤占挪用等违规违纪使用扶贫资金高达7.6亿元；海南省审计厅对三沙市以外的18个市县2011-2013年扶贫资金中的生产发展资金和项目管理费的专项审计发现，在扶贫物资采购、发放、管理费用使用等方面均存在许多突出问题，违纪违规使用金额达到1.97亿元……
在“贫困人口基数大且近年来脱贫任务完成较好”的广西壮族自治区马山县，扶贫工作同样问题不少。国家审计署在其针对马山县扶贫工作的审计报告中写道：该县认定的扶贫对象中，有3119人不符合扶贫建档立卡标准，其中有343人属于财政供养人员，有2454人购买了2645辆汽车……为完成上级下达的任务，该县2014年度将人均纯收入低于国家农村扶贫标准2736元的608户、2272人认定为脱贫……截至2015年7月底，该县财政扶贫资金专户结转结余9234.14万元，占该县2014年度公共财政收入的43.73%，导致百香果种植等多个产业扶贫开发项目和贫困村沙石屯路等基础设施建设项目推进缓慢，影响了贫困村整村推进和产业扶贫到户等扶贫政策实施效果。
而据《法制日报》报道：从2013年至2015年5月，各级检察机关共查办涉农和扶贫领域职务犯罪28894人，占同期检察机关立案查办职务犯罪总人数的22%。扶贫问题的普遍可见一斑。
汪三贵也告诉《经济》记者，马山县的问题并不少见。“一些很明显不符合穷人特征的人，比如说吃财政饭的、在城里有车的，他们被识别进来，显然是把关不严，肯定也有一部分是出于人情关系。而一些地方为了完成脱贫指标，也可能会出现虚报脱贫人数的情况。马山确实不是个例。至于审计署指出的第三个问题，‘反腐’以来，很多部门都没有‘花钱’的积极性了，怕事情做了以后出问题，所以很多资金都用不出去，这也不仅仅是扶贫部门的问题。”
林闽钢则指出，我国的扶贫开发工作总体上经历了“从不规范到规范、从粗放到精细化管理”的阵痛过程，类似广西马山的情况在不同扶贫发展阶段或多或少都存在。“这既是一种失职与渎职，也存在懒政怠政的嫌疑，要及时纠正，并有针对性地加强管理。”
那么，扶贫资金的问题应该如何纠正？又该怎样加强管理？扶贫资金应该怎么花？
扶贫资金怎么花？
按照中国现行的贫困标准，截至2014年底，贫困人口仍有7017万，而河南、湖南、广西、四川、贵州、云南6个省区的贫困人口更是都超过了500万，全面脱贫压力巨大。
正因如此，2013年，我国将精准扶贫作为新时代扶贫工作的重要机制之一，并将其细化为“精确识别、精确帮扶和精确管理”3个方面。要想将扶贫资金花到刀刃上，精确识别贫困人群是第一要务。但在中国人民大学农业与农村发展学院教授、反贫困问题研究中心主任汪三贵看来，精确识别恰恰出了问题。
精确识别，才能精准扶贫
“我们知道，贫困与否是以收入和支出水平为标准界定的。但问题在于，精确统计村民收入是一件非常复杂的事情，通常需要由专业机构（如统计部门），通过抽样的方式进行，而且成本很高。因此，村子里主要采用民主评议的方式。列出多个标准，大家来打分，这个就与收入标准不完全一致了。”汪三贵说，一些低于贫困标准的人可能被认为不属于贫困人群，而一些收入水平高出贫困标准的人反而被认定为贫困人群。
汪三贵了解到，有些地方已经出台了相当细化的评议规定，“有房、有车、吃财政饭，这样的人，完全不能被纳入贫困人口评议中，相当于‘一票否决’”；但有些地方，采用的可能是打分制，“家里有房有车会减分，但不起决定性作用，没有按照‘一票否决’的方式来做”。
中国农业大学人文与发展学院院长李小云也承认，扶贫对象的识别很困难。“最有效的办法是，做一次全国性的贫困对象普查，但显然成本太大。”他说，目前国内采取的方式是按照贫困线划定贫困人口比例，下达指标到村里，再由村里上报具体扶贫对象。“这样一来，虽然大致知道有多少贫困人口，但具体是谁、贫困原因、自身条件等信息都不得而知，很难制定相应脱贫策略，实现精准扶贫。”
通过长期调研，李小云发现，在农村中，由基层精英组成的利益结构是扶贫的关键一环。这些基层精英一方面以政府代言人的身份与农民讨价还价，另一方面，又代表农民与政府协商，以求获得更多的扶贫资源。“获得扶贫资源之后，基层精英们一般会优先分配给他们的亲戚朋友甚至他的选民。对于一些意见较大的贫困户，他们一般会轮流分配。最终的结果是，原本仅能扶持少数贫困人口脱贫的扶贫资金，成了‘一碗水，平均洒’，穷人依旧穷，富人也不过占点小便宜而已。”
为了解决这种现实矛盾，李小云认为，有必要建立起分权式的使用、监管和考核制度，让扶贫资金的使用、监督与经营主体分离。“在农村，村委会对于贫困户的识别、致贫原因的分析还是非常有效的。但是由于权力和利益过于集中，资源产生了异化。因此，可以采取第三方机构的方式负责扶贫资金管理，在村委会的指导下和监督下精准扶贫。”
集中力量，共同支持扶贫
“每年各行各业的扶贫资金不少，但我们以往的管理方式，使得钱到了地方比较分散。就像烧水，总是在五六十度。”中国国际扶贫中心副主任黄承伟曾公开表示，“要想烧开，必须加火，把全部资源集中起来。”
从2014年开始，我国将每年的10月17日设为“扶贫日”。国务院扶贫办副主任郑文凯介绍，“1017”谐音为“邀您一起”，意在最广泛地动员全社会力量投入扶贫济困工作。
汪三贵也告诉《经济》记者，从以往的经验看，仅靠扶贫部门是做不好扶贫工作的，需要多部门综合配合。“一些地方已经开始探索建立贫困户受益机制，思考如何帮助贫困户尽快进入现代市场经济产业体系。实际上，扶贫工作不仅涉及教育、医疗等方面，还涉及多种多样的产业部门，需要动员很多部门的力量和资金。”
除了国家财政投入外，汪三贵认为，还应该发挥金融手段参与扶贫。“作为一项公益性事业，政府肯定要投入相当的资金，比如教育的提供、基本的医疗卫生等。但是，类似于产业发展这类有创收性质的资金投入，完全依赖财政也是有问题的，金融扶持是更好的手段。”
李小云也曾撰文指出，单纯依靠国家补贴，并不能解决贫困问题。“如果说扶贫资源是外力，那么，在外力的基础上，还要激发贫困户脱贫的内生动力，建立起收入稳定增长的机制。鼓励农民就业创业，哪怕是承包一个高效设施大棚的创业，一年也能收入过万元，实现脱贫。现在，很多地方在创新扶贫资金使用方面做出了积极探索，包括政府购买社会服务、扶贫资金入股整合社会资本参与扶贫等，巧用、活用扶贫资源，取得了很好的效果。”
曾经带领弄拉屯村民脱贫的李荣光，也加入到了扶贫投资的队伍中来。多地考察之后，李荣光决定利用弄拉现有的生态资源，发展生态旅游。他自筹资金1000多万元，投资扩建进屯公路、平整土地和建设饮水池等基础设施，并提出了生态重建的新思路。
2008年，在李荣光的努力下，马山县弄拉旅游专业合作社正式成立。全屯26户村民以山地入股，持股60%；李荣光任理事长、党支部书记，持股40%。收益达不到100万元以上，全部收益归村民所有，自己不分红。7年来，李荣光先后自筹资金3000多万元，打造弄拉旅游景区的基础设施，先后建设了普陀寺等旅游景点以及弄拉旅游服务中心、宾馆等配套设施，弄拉生态旅游景区已初步建成。2010年起，合作社村民开始获得分红，今年村民有40多万元的分红，但李荣光至今一分钱没领。
不过，尽管各级政府都在积极吸收市场力量——企业、合作社、能人大户——参与扶贫投资，但目前来看，社会资本参与扶贫项目的程度还十分有限。“给穷人提供信贷服务，额度小、风险大，单位贷款成本非常高，金融部门当然不会有太多的热情来做。要想让它们参与扶贫，还需要深入推进综合性金融改革和土地改革，提供抵押品、降低风险。”汪三贵说。
社会救助和经济援助同样重要
与此同时，由于致贫原因多种多样，在一些情况下，单纯的资金支持并不足以实现脱贫。
根据国务院扶贫办对全国农村建档立卡贫困户的一份数据分析，“疾病”在诸多主要致贫原因中位列第一，占比高达42.1％，远高于缺资金、缺技术、缺劳力等其他原因。如何帮扶这些老弱病残的失能群体脱离贫困，可谓一大难题。
南京大学政府管理学院教授林闽钢接受《经济》记者采访时指出，应该全面改变投入方式，实现由物质资本投资为主向物质资本与人力资本投资相结合，注重人力资本、社会资本投资的转变。“长期以来，我国对于贫困家庭的救助偏重于经济援助，主要方式是提供现金或实物，操作简单、管理方便，但社会救助实施方式单一化，导致城乡贫困家庭对社会服务的需求与服务供给不相匹配。”
从国外经验来看，林闽钢建议，应该将社会救助服务提到与经济援助同等重要地位。通过完善服务引领机制，发挥社工组织和人员在整合资源、专业引导方面的独特作用，组织发动志愿者及其他专业人员为社会救助对象提供服务，增加社会服务供给，尤其是医疗卫生保健服务。
“此外，还应使社会保障办理服务更加便捷；对城市贫困家庭而言，还应当重点提供劳动就业服务，积极推动专业社会工作者介入城市贫困家庭的救助服务领域，以更好地促进贫困家庭通过自身的努力而使家庭摆脱贫困。”林闽钢说。
减贫效率何以降低如此之多？扶贫资金的使用和管理是否存在问题？在“十三五”规划提出的“5年内592个贫困县全部摘帽”的宏观愿景下，扶贫资金又该如何使用？
扶贫资金变成了唐僧肉
在广西壮族自治区南宁市马山县古零镇，李荣光是一个传奇人物。
1957年，李荣光出生于马山县古零镇弄拉屯。这里是全国石漠化最严重的地区之一——土壤流失、岩石裸露、难以涵养水源，自然条件极其恶劣。全屯20余户人家散居在大小不同的10多个山头上，多年来，仅能通过在贫瘠的山地上种植玉米、采伐山上林木及野生药材贱卖贴补家用，生活极为艰苦。
在穷山恶水中成长起来的李荣光依然选择了“靠山吃山”，但“吃法”与众不同。他收过废品、卖过冰棍、跑过长途运输，又乘着国家发展种植业的东风，培育出了嫁接龙眼和扁桃树等，积累了千万财富。
在李荣光看来，尽管弄拉屯位于石山地区，但由于多年来封山育林，山上树木葱茏，生态资源保护得比较好。因此，他建议村民不要再采伐山上野生的树木和药材，而是在山腰和山脚种植金银花、枇杷、桃子等经济作物。依靠“山顶林，山腰竹，山脚药、果，地上粮，低洼桑”的发展策略，到2010年，弄拉屯村民人均年收入达到5000元，远高于马山县的平均水平，终于成功实现脱贫。
扶贫进入攻坚期：资金投入翻番，减贫效果变差
像弄拉屯村民一样，改革开放以来，中国共有将近7亿贫困人口摆脱贫困，减贫成就举世瞩目。
但是，随着“2020年全面建成小康社会”这一时间节点的临近，人们似乎发现，尽管扶贫资金投入越来越多，减贫效果却越来越差。2010年，中央财政安排专项扶贫资金222亿元，以后逐年大幅增加，2014年达到了433亿元，４年几乎翻了一番。而减贫人数却由2012年的2301万人，只下降到了2014年的1232万人。
减贫效率何以降低如此之多？扶贫资金的使用和管理是否存在问题？
南京大学政府管理学院教授林闽钢告诉《经济》记者，“十二五”期间，我国区域性扶贫开发工作进入攻坚阶段，贫困人口主要集中在自然条件差、基础设施薄弱、社会事业发展程度低的少数民族地区、大石山区、边远山区、干旱缺水地区、资源匮乏地区和水库移民地区等。这些地区自我发展能力弱，脱贫成本高、难度大，已脱贫的群众也极易因灾因病因市场风险等因素返贫，因而减贫人数相对有所减少。
中国人民大学农业与农村发展学院教授、反贫困问题研究中心主任汪三贵则分析指出，中国此前之所以能够在短时间内实现大量人口脱贫，最主要的原因是改革开放以来经济的持续增长和较小的收入分配差距。“我国贫困人口减少，很大一部分发生在上世纪80年代早期。越到后期，收入分配越不平等。依靠经济增长减贫就越困难。”
扶贫资金的使用效益也受到收入分配因素的影响。“上世纪80年代中期以来，我国开始有针对性地大规模扶贫，出了不少钱，确实促进了贫困地区的发展，缩小了贫困地区和其他地区的相对收入差距。但是，这些投资的收益在贫困地区内部没有得到平等分配。”汪三贵告诉《经济》记者，很多扶贫项目推进后，贫困地区相对富裕家庭的受益更多，“人均收入增长了，但真正穷的家庭，受益反而比较小”。
扶贫资金问题频出：虚报冒领、私设“小金库”
除了上述因素对于扶贫工作的影响外，多地审计部门还审计发现，扶贫资金的管理和使用确实存在一系列问题。
贵州省审计厅对贵州20个贫困县2011-2013年扶贫资金的审计发现，20个县虚报冒领、私设“小金库”、挤占挪用等违规违纪使用扶贫资金高达7.6亿元；海南省审计厅对三沙市以外的18个市县2011-2013年扶贫资金中的生产发展资金和项目管理费的专项审计发现，在扶贫物资采购、发放、管理费用使用等方面均存在许多突出问题，违纪违规使用金额达到1.97亿元……
在“贫困人口基数大且近年来脱贫任务完成较好”的广西壮族自治区马山县，扶贫工作同样问题不少。国家审计署在其针对马山县扶贫工作的审计报告中写道：该县认定的扶贫对象中，有3119人不符合扶贫建档立卡标准，其中有343人属于财政供养人员，有2454人购买了2645辆汽车……为完成上级下达的任务，该县2014年度将人均纯收入低于国家农村扶贫标准2736元的608户、2272人认定为脱贫……截至2015年7月底，该县财政扶贫资金专户结转结余9234.14万元，占该县2014年度公共财政收入的43.73%，导致百香果种植等多个产业扶贫开发项目和贫困村沙石屯路等基础设施建设项目推进缓慢，影响了贫困村整村推进和产业扶贫到户等扶贫政策实施效果。
而据《法制日报》报道：从2013年至2015年5月，各级检察机关共查办涉农和扶贫领域职务犯罪28894人，占同期检察机关立案查办职务犯罪总人数的22%。扶贫问题的普遍可见一斑。
汪三贵也告诉《经济》记者，马山县的问题并不少见。“一些很明显不符合穷人特征的人，比如说吃财政饭的、在城里有车的，他们被识别进来，显然是把关不严，肯定也有一部分是出于人情关系。而一些地方为了完成脱贫指标，也可能会出现虚报脱贫人数的情况。马山确实不是个例。至于审计署指出的第三个问题，‘反腐’以来，很多部门都没有‘花钱’的积极性了，怕事情做了以后出问题，所以很多资金都用不出去，这也不仅仅是扶贫部门的问题。”
林闽钢则指出，我国的扶贫开发工作总体上经历了“从不规范到规范、从粗放到精细化管理”的阵痛过程，类似广西马山的情况在不同扶贫发展阶段或多或少都存在。“这既是一种失职与渎职，也存在懒政怠政的嫌疑，要及时纠正，并有针对性地加强管理。”
那么，扶贫资金的问题应该如何纠正？又该怎样加强管理？扶贫资金应该怎么花？
扶贫资金怎么花？
按照中国现行的贫困标准，截至2014年底，贫困人口仍有7017万，而河南、湖南、广西、四川、贵州、云南6个省区的贫困人口更是都超过了500万，全面脱贫压力巨大。
正因如此，2013年，我国将精准扶贫作为新时代扶贫工作的重要机制之一，并将其细化为“精确识别、精确帮扶和精确管理”3个方面。要想将扶贫资金花到刀刃上，精确识别贫困人群是第一要务。但在中国人民大学农业与农村发展学院教授、反贫困问题研究中心主任汪三贵看来，精确识别恰恰出了问题。
精确识别，才能精准扶贫
“我们知道，贫困与否是以收入和支出水平为标准界定的。但问题在于，精确统计村民收入是一件非常复杂的事情，通常需要由专业机构（如统计部门），通过抽样的方式进行，而且成本很高。因此，村子里主要采用民主评议的方式。列出多个标准，大家来打分，这个就与收入标准不完全一致了。”汪三贵说，一些低于贫困标准的人可能被认为不属于贫困人群，而一些收入水平高出贫困标准的人反而被认定为贫困人群。
汪三贵了解到，有些地方已经出台了相当细化的评议规定，“有房、有车、吃财政饭，这样的人，完全不能被纳入贫困人口评议中，相当于‘一票否决’”；但有些地方，采用的可能是打分制，“家里有房有车会减分，但不起决定性作用，没有按照‘一票否决’的方式来做”。
中国农业大学人文与发展学院院长李小云也承认，扶贫对象的识别很困难。“最有效的办法是，做一次全国性的贫困对象普查，但显然成本太大。”他说，目前国内采取的方式是按照贫困线划定贫困人口比例，下达指标到村里，再由村里上报具体扶贫对象。“这样一来，虽然大致知道有多少贫困人口，但具体是谁、贫困原因、自身条件等信息都不得而知，很难制定相应脱贫策略，实现精准扶贫。”
通过长期调研，李小云发现，在农村中，由基层精英组成的利益结构是扶贫的关键一环。这些基层精英一方面以政府代言人的身份与农民讨价还价，另一方面，又代表农民与政府协商，以求获得更多的扶贫资源。“获得扶贫资源之后，基层精英们一般会优先分配给他们的亲戚朋友甚至他的选民。对于一些意见较大的贫困户，他们一般会轮流分配。最终的结果是，原本仅能扶持少数贫困人口脱贫的扶贫资金，成了‘一碗水，平均洒’，穷人依旧穷，富人也不过占点小便宜而已。”
为了解决这种现实矛盾，李小云认为，有必要建立起分权式的使用、监管和考核制度，让扶贫资金的使用、监督与经营主体分离。“在农村，村委会对于贫困户的识别、致贫原因的分析还是非常有效的。但是由于权力和利益过于集中，资源产生了异化。因此，可以采取第三方机构的方式负责扶贫资金管理，在村委会的指导下和监督下精准扶贫。”
集中力量，共同支持扶贫
“每年各行各业的扶贫资金不少，但我们以往的管理方式，使得钱到了地方比较分散。就像烧水，总是在五六十度。”中国国际扶贫中心副主任黄承伟曾公开表示，“要想烧开，必须加火，把全部资源集中起来。”
从2014年开始，我国将每年的10月17日设为“扶贫日”。国务院扶贫办副主任郑文凯介绍，“1017”谐音为“邀您一起”，意在最广泛地动员全社会力量投入扶贫济困工作。
汪三贵也告诉《经济》记者，从以往的经验看，仅靠扶贫部门是做不好扶贫工作的，需要多部门综合配合。“一些地方已经开始探索建立贫困户受益机制，思考如何帮助贫困户尽快进入现代市场经济产业体系。实际上，扶贫工作不仅涉及教育、医疗等方面，还涉及多种多样的产业部门，需要动员很多部门的力量和资金。”
除了国家财政投入外，汪三贵认为，还应该发挥金融手段参与扶贫。“作为一项公益性事业，政府肯定要投入相当的资金，比如教育的提供、基本的医疗卫生等。但是，类似于产业发展这类有创收性质的资金投入，完全依赖财政也是有问题的，金融扶持是更好的手段。”
李小云也曾撰文指出，单纯依靠国家补贴，并不能解决贫困问题。“如果说扶贫资源是外力，那么，在外力的基础上，还要激发贫困户脱贫的内生动力，建立起收入稳定增长的机制。鼓励农民就业创业，哪怕是承包一个高效设施大棚的创业，一年也能收入过万元，实现脱贫。现在，很多地方在创新扶贫资金使用方面做出了积极探索，包括政府购买社会服务、扶贫资金入股整合社会资本参与扶贫等，巧用、活用扶贫资源，取得了很好的效果。”
曾经带领弄拉屯村民脱贫的李荣光，也加入到了扶贫投资的队伍中来。多地考察之后，李荣光决定利用弄拉现有的生态资源，发展生态旅游。他自筹资金1000多万元，投资扩建进屯公路、平整土地和建设饮水池等基础设施，并提出了生态重建的新思路。
2008年，在李荣光的努力下，马山县弄拉旅游专业合作社正式成立。全屯26户村民以山地入股，持股60%；李荣光任理事长、党支部书记，持股40%。收益达不到100万元以上，全部收益归村民所有，自己不分红。7年来，李荣光先后自筹资金3000多万元，打造弄拉旅游景区的基础设施，先后建设了普陀寺等旅游景点以及弄拉旅游服务中心、宾馆等配套设施，弄拉生态旅游景区已初步建成。2010年起，合作社村民开始获得分红，今年村民有40多万元的分红，但李荣光至今一分钱没领。
不过，尽管各级政府都在积极吸收市场力量——企业、合作社、能人大户——参与扶贫投资，但目前来看，社会资本参与扶贫项目的程度还十分有限。“给穷人提供信贷服务，额度小、风险大，单位贷款成本非常高，金融部门当然不会有太多的热情来做。要想让它们参与扶贫，还需要深入推进综合性金融改革和土地改革，提供抵押品、降低风险。”汪三贵说。
社会救助和经济援助同样重要
与此同时，由于致贫原因多种多样，在一些情况下，单纯的资金支持并不足以实现脱贫。
根据国务院扶贫办对全国农村建档立卡贫困户的一份数据分析，“疾病”在诸多主要致贫原因中位列第一，占比高达42.1％，远高于缺资金、缺技术、缺劳力等其他原因。如何帮扶这些老弱病残的失能群体脱离贫困，可谓一大难题。
南京大学政府管理学院教授林闽钢接受《经济》记者采访时指出，应该全面改变投入方式，实现由物质资本投资为主向物质资本与人力资本投资相结合，注重人力资本、社会资本投资的转变。“长期以来，我国对于贫困家庭的救助偏重于经济援助，主要方式是提供现金或实物，操作简单、管理方便，但社会救助实施方式单一化，导致城乡贫困家庭对社会服务的需求与服务供给不相匹配。”
从国外经验来看，林闽钢建议，应该将社会救助服务提到与经济援助同等重要地位。通过完善服务引领机制，发挥社工组织和人员在整合资源、专业引导方面的独特作用，组织发动志愿者及其他专业人员为社会救助对象提供服务，增加社会服务供给，尤其是医疗卫生保健服务。
“此外，还应使社会保障办理服务更加便捷；对城市贫困家庭而言，还应当重点提供劳动就业服务，积极推动专业社会工作者介入城市贫困家庭的救助服务领域，以更好地促进贫困家庭通过自身的努力而使家庭摆脱贫困。”林闽钢说。