以制度型开放推动高质量和双循环发展

张建平

在“十四五”开局之年，面对日趋复杂的国际发展格局和新冠肺炎疫情大流行，面对我国当前处于中等收入阶段、未来需要通过走创新驱动的发展道路，跨越中等收入陷阱的百年未有之大变局，当前我国深刻认识到，过去中国40年的发展成就是在开放条件下取得的，未来我国必须要通过实施双循环战略，实现高质量发展，必须在更加开放的条件下才能完成第二个百年奋斗目标，实现中华民族的伟大复兴。我国也深刻认识到，改革开放所形成的一条重要逻辑，就是以开放促改革、以改革促发展、以发展促转型，必须要坚定不移地走下去，才能真正实现高质量发展。当前我国推进的自贸试验区建设，特别是在粤港澳大湾区横琴口岸和长三角一体化进程中洋山特殊综合保税区的先行先试，正在成为新一轮改革开放的重要抓手和突破口。

高质量、双循环发展迫切需要高水平、制度型对外开放

“十四五”规划和2035年远景目标指出，到2015年我国要基本实现社会主义现代化，形成对外开放新格局，参与国际经济合作和竞争新优势明显增强。为此我国应坚持实施对外开放并不断扩大范围、拓宽领域，借助国内巨大的市场潜力，推动国内外经贸交流，形成双方共赢发展新局面。为满足双循环发展的迫切需要，具体来看，我国应从优化经济体制、扩大对外贸易和开放及加强区域间协同发展三个方面着手。

一是优化经济体制改革，形成制度型开放新格局。

我国从1978年开始实行改革开放。开放初期依靠我国庞大的人口、廉价的土地等资源成本优势赢得了飞速发展的机会，在参与国际竞争中具有一定优势。随着计划生育政策的不断落实，我国的人口红利已开始消失，劳动力成本不断上升。我国亟需转变对外开放模式，从金融创新机制、科技潜力激励机制、高端人才培养模式、经济监管体制等方面全方位培育制度型对外开放新优势。通过不断深化新型对外开放体制机制，激发创新创造活力，推动我国经济从依靠传统的人口、土地等资源型要素发展向技术、人才等创新型要素转变，培育制度型对外开放新格局。

二是加快对外开放平台建设，扩大对外贸易。

“双自联动”模式是以自由贸易区和国家自主创新示范区为基础，充分发挥我国多维国家战略溢出效应的区域经济发展新模式，是我国扩大对外贸易的重要举措。促进双自联动传导，实现“双自”产业的互补互动。得天独厚的优势交通区位是各自贸区具有的优势之一。横琴粤澳深度合作区地处珠三角中心位置，以形成完备的陆海空交通运输体系，横琴口岸亦为我国十大口岸之一。洋山特殊综合保税区靠近浦东国际机场和洋山深水港两大重要港口，且是我国首个特殊综合保税区，具有先发制度优势。环渤海地区临近日本、韩国，背靠长三角和东北经济带，是我国交通运输网络最密集的地区之一，是东北亚经济圈的核心地区。

发达的工业科技、密集的骨干城市群、开放的政策成为这些自贸区的重要优势。横琴粤澳深度合作区依托我国经济合作化程度最高的珠三角城市群和澳门特区的优势，有望成为“一国两制”背景下经济合作示范区，探索经济发展新模式。洋山特殊综合保税区借助离岸贸易这一新型国际贸易发展模式，通过贸易国际化程度较高的上海自贸区建设，打造成为我国新型国际贸易、国际航运和国际金融中心。

三是完善区域对外开放格局，加强区域间协同发展。

我国在发挥沿海开放优势、重视内陆开放价值的同时，应整合陆海联动的发展优势。

在横琴粤澳深度合作区建设中，结合粤港澳三地各自优势以及制度差异，强化规则融合与衔接，着力打造陆海空多式联运、枢纽联动的国际贸易组合港。推动金融市场率先高度开放，争取尽快出台放宽市场准入特别措施发挥了重要作用。上海自贸试验区在其发展过程中，通过打造交互联通的“南向通道”，成为“一带一路”海陆联运的重要交通枢纽；借助洋山港和外高桥港的退税离境港政策便利，同时与国内四川自贸试验区等自贸区加强联系，形成江海联运、铁海联运的多方位国际贸易交通运输方式，促进形成海陆交互联系、东西双向发展的开放格局。

不同区域的自贸区并非各自为战，而是尽可能地加强合作，通过优势互补、功能共享等方式，一起增强对外开放势能。沿海地区的开放要更加注意对内陆开放的引领与帮助，把开放腹地深入到内陆更宽广的地区。内陆沿边开放要拓展内陆腹地的支撑，拓展内陆地区的开放范围，提高开放水平。有合作条件的自贸区要加强合作与协同，把沿海、内陆、沿边的经济支撑和开放优势整合起来，形成合力，推动构建区域协同发展的制度型开放新格局。

打造高水平“离岸”试验区，探索制度型开放的新抓手

在加快对外开放平台建设方面，9月5日中共中央、国务院印发的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》正式发布。方案对横琴建设更高水平开放型经济新体制做出了重要部署，聚焦进一步探索制度型开放新举措，为未来国家全面深化对外开放进行压力测试。在方案中明确了合作区“一条主线”“四个战略定位”和“四项主要任务”，分“三步走”于2024年、2029年、2035年达到三个阶段性目标，彰显“一国两制”强大生命力和优越性。

一是横琴粤澳深度合作区采用“分线管理”模式。

在探索制度型开放方面，方案将构建与澳门一体化高水平开放的新体系作为主要任务之一。在货物管理上实行“分线管理”的做法，做到“一线”放开，研究调整横琴不予免（保）税货物清单政策，除国家法律、行政法规明确规定不予免（保）税的货物及物品外，其他货物及物品免（保）税进入；在“二线”管住方面，从合作区经“二线”进入内地的免（保）税货物，按照进口货物有关规定办理海关手续，从内地经“二线”进入合作区的有关货物视同出口，实行负面清单管理。在人员进出管理上，“一线”在确保安全的基础上，积极推行合作查验、一次放行通关模式，提升通关便利化水平；“二线”对人员进出不作限制。在市场准入方面，实施市场准入承诺即入制，严格落实“非禁即入”。此外，还就跨境金融和数据跨境流动领域提升开放水平。在“分线管理”的模式之下，采用负面清单模式简化管理、市场准入承诺即入制等贸易便利化措施，可将澳门开放的离岸体系引入横琴，将横琴构建成为与澳门关税水平相适应的新区域。这些举措事实上为横琴营造一个趋同于澳门的制度环境，让横琴的自由度更大，让横琴能够更好地与澳门之间实现货物和人员交流的便利化。

二是“分线管理”已有先例，更有突破。

基于“分线管理”思维模式探索着“离岸”试验区的制度型开放举措已有先例。横琴有着毗邻澳门的区位特点，将“一线”设在横琴和澳门特别行政区之间，“二线”设在横琴和内地之间。洋山特殊综合保税区以境外和保税区之间为“一线”，以保税区和临港新片区之间为“二线”；海南自由贸易港则以境外和自由贸易港之间为“一线”，以自由贸易港和境内其他地方为“二线”。

2020年5月，洋山特殊综合保税区正式揭牌，成为我国151个海关特殊监管区域中唯一的特殊综合保税区。洋山特殊综合保税区依托“一线”、“二线”划分，实际上成为了“境内关外”自贸港，是实施对开放度要求高但其他地区尚不具备实施条件的开放政策和制度创新的重要载体。同年6月，中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》正式发布。在贸易自由便利的相关政策中，突出对货物贸易实行以“零关税”为基本特征的自由便利制度安排；对服务贸易实行以“既准入又准营”为基本特征的自由便利政策举措。

海南自由贸易港在“一线”放开方面，负面清单外货物进出自由，征税目录外货物免征进口关税，从海南自由贸易港离境的货物按出口管理；在“二线”管住方面，货物从海南自由贸易港进入内地，原则上按进口规定办理相关手续，货物由内地进入海南自由贸易港，按国内流通规定管理。海南自由贸易港在进出口界定上显然不同于后来的横琴粤澳深度合作区。横琴粤澳深度合作区将“二线”作为进出口的界线，即货物经由“二线”从内地进入横琴即为出口，从横琴到内地即为进口。在横琴粤澳深度合作区内，“一线”不对货物进行过多海关监管的开放举措显然是走在了全国自贸试验区前列。

三是借鉴洋山特殊综合保税区探索经验。

除对比海南自由贸易港之外，洋山特殊综合保税区运行一年多来，在货物贸易监管制度和贸易便利化方面的探索实践同样积累不少有益经验。

洋山特殊综合保税区“特别”表现之一就是，探索区内企业之间服务贸易实现高度便利化自由化。区内企业可依法开展中转、集拼、存储、加工、制造、交易、展示、研发、再制造、检测维修、分销和配送等业务。货物在区内不设存储期限。通过简化贸易监管流程和减低贸易成本，鼓励区内企业在“一线”放开的环境下，拓展国际分拨及配送、国际销售及服务、国际中转集拼业务。 

在海关监管措施创新上，探索电子围网模式，实现数据全程打通，《中华人民共和国海关对洋山特殊综合保税区监管办法》就相应的贸易便利化措施进行了说明。

四是横琴粤澳深度合作区特有创新。

在打造贸易自由便利“离岸”合作区的过程中，横琴粤澳深度合作区的管理体制也做出了特有的创新。新管理体制设立“双主任制”实现粤澳合作发展共商共建共管共享，调动粤澳两地积极性，共同参与合作区的开发与建设。粤澳双方在建设具有中国特色、彰显“两制”优势的合作区过程中，推进规则衔接、机制对接，同样能够积累更多制度创新经验。

制度型开放的空间布局与协调互动

近年来我国的自由贸易试验区试点工作格外注重布局的系统性和全面性，培养不同区域的增长极、创新极、辐射极，推动对外开放向制度型开放转换。制度型开放着眼于推动我国目前的开放型经济制度与国际制度对接，从全球视野看待各个领域的重大改革任务，促进贸易投资便利、不断优化营商环境、加强知识产权保护。从各个开放区域角度看，试点阶段独特的区位优势是探索新模式、新方法的先决条件，逐步形成可全面推广的开放经验，找到适合当前国内形势和世界格局的对外开放新方法和新方向。

目前我国已初步形成三大发达经济圈，即环渤海、长三角、珠三角三大经济圈，定位各异、规模不同，国际化程度和市场化程度居于领先地位，是我国对外开放和经济发展重要的排头兵，带来了对外开放和区域协同的宝贵经验。横琴、前海位于珠三角地区，是“一国两制”的集中和“内外辐射”的枢纽，水陆交通发达、城市化水平爆发式推进，作为第一批对外开放试点具有较为丰富的开放经验。上海位于长三角地区，对外开放程度高、城市化水平高、经济发达、人才资源密集、科技创新活跃。我国对外开放新政策聚焦珠三角、长三角地区，形成了横琴布局、上海布局两个特殊的布局模式。

一是横琴布局：立足粤港澳大湾区建设，与澳门特区共建新开放格局。

横琴粤澳深度合作区以其独特的区位优势发挥了空间布局的重要作用、增强了地区间的协调互动性，使横琴成为该地区新的增长极、创新极、辐射极。

增长极：刺激产值持续增长。削减对商品、服务和资本跨境流动的限制，借助澳门的金融市场与贸易政策，逐步推动要素的国际流动，提高横琴粤澳区域的产值。贸易方面，货物“一线”放开、“二线”管住，借助一系列关税减免和程序简化等措施，搭建国际化的贸易平台，充分吸引外贸。人才培养方面，设立澳门大学横琴校区，引进新的教育模式，促进境内外人才聚集，对符合条件的国际高端人才给予进出高度便利，促进人才资源转化为区域生产力。资本流动方面，设计开放型金融制度，借助澳门金融市场的自由度改善横琴金融环境、提高开放程度，进而提升横琴粤澳地区金融广度、深度和世界影响力。

创新极：推进产业全面升级。目前横琴的产业基础仍相对薄弱，凭借已有的传统产业无法起到支撑整个区域协调发展的作用。因此要集聚高端要素，提升横琴粤澳地区在全球生产价值链中的地位。《横琴方案》特别提出在横琴粤澳深度合作区主要发展科技研发和高端制造、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸、现代金融四大类产业。加快发展这四大类产业，能够促进横琴和澳门特区产业多元化，最终改善澳门特区经济结构单一问题。

辐射极：带动澳门特区发展。充分发挥横琴连接内地和澳门特区的纽带作用，一方面充分利用内地的人力资源、技术资源，把握广阔的市场需求；另一方面利用澳门特区开放的金融市场，引进国际资金，促进资金要素跨境流动。同时，横琴作为开放门户，拥有保障安全有序的功能。在新冠肺炎疫情仍在全球大多数国家流行的背景下，世界格局仍不稳定，各国之间存在一定的摩擦，对外贸易仍存在风险，包括公共卫生风险、国际政治风险等，横琴粤澳深度合作区作为对外开放的又一“门户”，提高了国际化程度和对外开放程度，同时起到风险隔离和缓冲冲击的作用。

二是上海布局：发展临港新片区港口，建设洋山特殊综合保税区。

上海作为典型的开放城市，近年来相继建设临港新片区、洋山特殊综合保税区两个试点区域，继续进行对外开放的经验探索工作。两个试点区域集合了海空双重交通便利，成为我国长三角地区对外开放的又一大枢纽。

增长极：推进试行开放政策。依靠上海繁荣的金融市场，临港新片区将试行更加开放的金融政策，发展跨境人民币创新业务，助力人民币国际化进程，同时深化外汇管理改革，加强跨境资金检测，实施市场安全监管，健全金融法治体系，防范重大风险。洋山特殊综合保税区应用区块链技术实现高效安全监管，既保障货物运输流程中各个环节的安全性，又提高了整体运输效率、解决了运输时的对接问题。后续海关总署仍将出台相关的监管方式、监管政策和监管制度。相关开放政策完善并实施后，必将吸引更多国际资本流入和国际贸易活动，带动上海进一步发展。

创新极：聚焦高新技术产业。2020年临港区域累计有47家高新技术企业，培育千亿级产业集群。未来三年，临港创新方案要求推进关键核心技术突破，在前沿产业上迈出关键一步。借助人才资源、技术优势、开放格局和国际平台，充分借鉴国际先进技术，在以集成电路为代表的七大前沿产业内逐渐打造和巩固我国的产业链核心环节优势，在全球价值生产链上再升级。以集成电路产业为例，上海被称为“东方芯港”，不断引进集成电路的重大项目，逐渐形成领先的产业基地，储备了充足的芯片产业链优势，掌握核心技术并不断突破，也为其他高新技术发展奠定了良好的基础。

辐射极：拓展港口枢纽功能。临港、洋山两地有条件建立国际化港口，小洋山岛区域注重国际航运服务发展，芦潮港区域与周边产业区联动形成跨境贸易融合发展区，浦东机场南部区域打造民用航空创新示范区。未来，临港新片区将致力于探索航运领域的对外开放。第一，一实现高水平的国际运输自由化、便利化政策，逐步开放外籍国际航行船舶开展沿海捎带业务，并进一步提升中转能力。第二，完善航运配套政策，简化报关报税手续，优化口岸作业流程。第三，拓展高端航运产业链集群，逐步探索以航运保险、航运结算等业务为代表的金融产业，形成航运融资中心。已经成熟的海关特殊监管区域、经济技术开发区凭借前期的自我积累能够与新片区形成联动，不断放大带动效应、扩大辐射区域。

三是对外开放新态势：利用系统性布局推进制度型开放。

从长三角、珠三角试点地区的宝贵经验中可以看出，目前我国对外开放倾向于利用系统性布局推进制度开放，发挥区域联动或协作的优势，促进区域产业不断升级，使试点地区成为新的增长极、创新极、辐射极，在制度上安全、有序、高效与国际制度接轨。从宏观层面上看，东南沿海由点及面，也必将形成广泛的开放格局。

（商务部国际贸易经济合作研究院研究生院金融专业硕士刘锐聪、刘昂、崔雨濛对本文写作亦有贡献）

商务部国际贸易经济合作研究院学术委员会副主任、区域经济研究中心主任  张建平