充分发挥城市群在构建新发展格局中的重大战略枢纽功能

加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化做出的重大战略决策，是关系我国发展全局的重大战略任务。新发展格局是进入新发展阶段，我国迈向第二个百年奋斗目标的一项长期、主动的战略路径选择，是指引中国经济社会发展的重要行动纲领。新发展格局将深刻影响我国区域经济空间布局。构建新发展格局的关键在于经济循环畅通，当前，城市群已经成为承载发展要素的主要空间形式，很显然，从空间治理层面看，城市群是经济循环畅通的主要空间载体，抓住了城市群这一空间主体就抓住了构建新发展格局的关键。

城市群是构建新发展格局的重大战略枢纽

从空间实现形式看，城镇化是加快形成新发展格局的空间战略路径。任何经济活动都需要在一定的空间范围内实现，要素流动和价值实现都需要由空间加以承载。城镇化既能够创造巨大需求，也能够提升有效供给。进入新发展阶段，中国的城镇化处于中期向后期过渡的阶段，仍具有较大的增长潜力。然而，空间是非均衡的，不均衡是普遍的，要素空间分布极不均衡既是客观规律，也是国内外现实客观存在。作为城镇化的主要空间形态，中心城市和城市群已经成为承载发展要素的主要空间形式。对于我国而言，中心城市和城市群是承载要素、推动创新、促进增长的主要空间载体，国内19大城市群以25%的土地集聚了74%人口，创造90%GDP，未来2030年2亿新增城镇人口约80%将分布在19个城市群。习近平总书记指出：发展动力极化现象日益突出，经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显。因此，未来具备优势的城市群地区仍将会处于要素集聚阶段，无论从现实可能性，还是未来必要性来看，中心城市和城市群是构建新发展格局，畅通国民经济循环的主要空间主体。

构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻，就是要打通国民经济循环体系中各环节的堵点，实现生产、流通、分配、消费各环节的全面畅通。从空间治理层面看，新发展格局就是要促进各地区、各产业之间的分工协作和贸易流通，畅通整个国民经济循环；就是要优化国土空间布局，实现各类要素在国内各区域之间的自由流动；就是要打通板块、省域、城市、城乡等不同区域空间之间的经济循环，畅通区域之间生产要素配置循环，加强区域、城乡等不同级次的产业连接融合，加快构建统一开放、竞争有序的现代市场体系。构建新发展格局，还要畅通国内大循环与国际大循环相互促进，立足国内大循环，以超大市场规模优势形成全球资源要素引力场，促进内外需、进出口、引进外资和对外投资协调发展，加快培育参与国际合作和竞争新优势。

因此，从空间实现形式看，构建新发展格局的重点在于城市群，城市群是人口聚集、产业集聚、科技创新、对外开放的主要功能平台，畅通循环的关键在于推动城市群一体化发展，抓住了城市群协同发展和一体化进程就牵住了新发展格局的“牛鼻子”。

发挥城市群四大中心集聚功能，打造畅通循环主阵地

改革开放以来，尤其是加入世贸组织，国内融入国际大循环之后，“两头在外”的模式成为推动中国经济增长的巨大引擎，国内各地区、各大城市的立足点和战略重点是瞄准国际消费市场，尤其是欧美发达国家的市场，各地纷纷融入和服务国际大循环，积极参与国际分工，谋求国际产业链价值链的地位。新发展格局下，以国内大循环为主体成为培育和赢得国际竞争的新优势，加快培育完整内需体系，畅通国内大循环，形成强大国内市场成为未来推动中国经济发展的重大战略选择，由此，区域空间形态也发生了转变，中心城市、都市圈、城市群的战略重点方向也将发生变化，由“两头在外”模式、以融入和服务国际大循环为主体，转变为立足国内大循环，以满足国内需求为战略重点，促进国内国际双循环相互促进的发展模式。

城市群是人口聚集、产业集聚、科技创新、对外开放的主要功能平台，城市群集聚了内需消费中心、科技创新中心、现代物流中心、对外开放中心四大功能，在构建完善内需体系、优化供给体系、畅通流通体系、提升开放水平等方面起着重要作用，是畅通双循环的战略支点和重要枢纽，是构建新发展格局的主阵地。

夯实内需消费中心功能。城市人口主要集中在城市化地区，尤其是中心城市、超大城市、特大城市群、国家中心城市、都市圈和城市群地区。城市群既是高收入群体的聚集地，也是引领消费时尚的前沿阵地。比如，长三角城市群核心城市上海拥有最广阔的消费市场、最强劲的消费活力、最齐全的消费品牌、最前沿的消费时尚和最优良的消费环境，可以媲美纽约、伦敦、巴黎、米兰、东京等国际知名消费之都，全球品牌在这里集聚、成长，成为引领消费的风向标。

首先，要发挥城市群扩大内需，促进消费的核心引领作用。要按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出培育建设国际消费中心城市，打造一批区域消费中心。完善市内免税店政策，规划建设一批中国特色市内免税店。很显然，打造这类高端消费中心的重点区域仍将是发达的城市群地区。在刺激消费扩大内需具体措施方面：一是要提升传统消费，主要是破除制约消费的体制机制障碍，比如超特大城市的汽车限购政策，要推动汽车等消费品由购买管理向使用管理转变。二是培育新型消费方面，运用大数据、人工智能等新技术融合产业发展，鼓励发展定制、体验、智能、时尚消费等新业态新模式，引领消费潮流。三是大力发展服务消费。大城市的公共服务的数量与质量仍然是短板和弱项，与人民美好生活需要存在一定差距，教育培训、医疗健康、养老托育、文旅体育等消费需求旺盛、发展潜力巨大，需要提质扩容。

其次，发挥投资对优化供给结构的关键性作用，处于人口流入、具有优势条件的城市群将是未来重点投资区域。一方面，要加快补齐城市基础设施、市政工程、公共安全、生态环保、公共卫生和防灾减灾等领域短板，补齐铁路、公路、桥梁等传统基建。另一方面，要大力发展5G、人工智能、大数据中心、新能源汽车充电桩、教育、医疗等新型基础设施，在城市群、都市圈适度超前建设和布局基础设施，通过重大工程建设畅通内部基础设施和要素联系。建设新型智慧城市，统一规划建设物联网感知设施、通信系统等公共基础设施，推进市政公用设施、建筑等物联网应用和智能化改造。

增强科技创新中心功能。城市始终是经济增长的中心，是科技创新的源泉，国内城市群是国家创新基地、科研院所、高等学校和企业科技力量的聚集地，要把具有人力资源、产业基础和科技创新等优势条件的城市群打造成为创新的策源地，成为我国实现科技自立自强重要的战略支撑。按照十四五规划纲要和2035年远景目标规划纲要，在城市群重点地区布局国家战略科技力量，组建一批国家实验室，重组国家重点实验室，建设重大科技创新平台，支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心，建设北京怀柔、上海张江、大湾区、安徽合肥综合性国家科学中心，支持有条件的地方建设区域科技创新中心。强化国家自主创新示范区、高新技术产业开发区、经济技术开发区等创新功能。加强都市圈、城市群的科技合作，推动科技创新券通兑通用、产业园区和科研平台合作共建，共建研究—研发—应用创新链和产业创新中心，联合打造创新城市群（都市圈）和科创共同体。

完善现代物流中心功能。构建现代化流通体系是新发展格局的重要支撑，是畅通国民经济循环的重要一环。城市群是主体空间形态，是现代物流体系的关键枢纽和重要节点，是商品要素的集散中心，起着集聚与发散的功能。因此，要深化流通体制改革，畅通商品服务流通渠道，打通阻碍城市群内部、城市群之间、城市群与非城市群之间的商品要素流通的堵点、淤点，提高流通效率，降低交易成本。全面清除行政分割、市场壁垒和行业垄断，有效破除地方保护、行业垄断和市场分割，促进不同地区和行业标准、规则，加快构建国内统一大市场。强化物流基础设施建设，按照十四五规划和2035年远景目标规划纲要，围绕建设现代化都市圈目标，建设城际铁路和市域（郊）铁路，打通各类“断头路”、“瓶颈路”，推动城市内外交通有效衔接，提高基础设施连接性和贯通性。城市群是建设现代物流体系的重要空间载体，要统筹城市群地区的物流枢纽设施、骨干线路、区域分拨中心和末端配送节点建设，完善国家物流枢纽、骨干冷链物流基地设施条件。加强国际航空货运能力建设，优化国际物流通道，加快形成内外联通、安全高效的物流网络。完善现代商贸流通体系，在城市群地区重点培育一批具有全球竞争力的现代流通企业。

提升对外开放中心功能。城市群是对外开放、进出口贸易、引进外资和对外投资的中心主体，是建设贸易强国，形成全球资源要素强大引力场的主要空间载体，是连通国内大循环与国际大循环的重要枢纽，是加快培育参与国际合作和竞争新优势的空间主体。新时代大城市要实行更加开放的人才政策，构筑集聚国内外优秀人才的科研创新高地。要加强国际城市间的经贸交流，上海、广州、北京三大城市要办好中国国际进口博览会、中国进出口商品交易会、中国国际服务贸易交易会三大展会，积极发挥展会平台功能。城市群要发挥引进来和走出去的主体功能，充分调动企业微观主体的积极性，以高水平双向投资高效利用全球资源要素和市场空间。一方面，要打造市场化、法治化、国际化的营商环境，全面优化外商投资服务，支持外资加大中高端制造、高新技术、传统制造转型升级、现代服务等领域投资，支持外资企业设立研发中心和参与承担国家科技计划项目。另一方面，要为国内企业走出去提供强大支持，完善境外生产服务网络和流通体系，加快生产性服务业国际化发展，推动中国产品、服务、技术、品牌、标准走出去，支持企业融入全球产业链供应链，提高跨国经营能力和水平。

发挥不同区域等级城市群的比较优势及功能互补

城市群是畅通经济循环的主要空间载体，是国内大循环的战略支点，是畅通国内国际双循环的战略枢纽。由于各类不同区域等级的城市群的区位条件、资源禀赋、产业基础等情况不一，在构建新发展格局中要实施分类指导，立足自身优势，发挥不同城市群的差异化功能定位，在服务和融入新发展格局中作出各自的贡献。

从优化城市群空间格局来看，就是要实现东中西东北板块不同城市群之间的互联互通、上下贯通、运转畅通。比如，东部地区的京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、海峡西岸5个城市群，在新发展格局中的功能定位主要是内联大陆、外联国际，是联通国内和国际市场，国内和国外资源的国际性大通道，是促进国内国际大循环相互促进的战略枢纽。中部地区的山西中部、中原、长江中游3个城市群，主要起着承东启西，连接东西板块的要素流通、产业转移的大通道，是承接国外和东部地区产业和要素畅通的战略枢纽。西部地区的天山北坡、呼包鄂榆、宁夏沿黄、兰西、关中平原、成渝、黔中、滇中、北部湾9个城市群，既是区域性中心，也是沿边开放的“桥头垒”，是大陆面向中亚、东南亚要素畅通循环的战略枢纽和国际大通道。东北地区的哈长、辽中南2个城市群是大陆面向东北亚开放的高地，承担着畅通国内与东北亚地区循环的战略枢纽和国际大通道的功能定位。新发展格局要求不同区域板块之间的城市群要积极融入和服务新发展格局，发挥比较优势，加强创新合作、产业协作，实现资源共享、功能互补，对表对标世界一流城市群，携手并进、强强联合，为赢得世界国际竞争新优势，加快形成新格局提供强大支撑、作出重大贡献。

文/中央党校经济学教研部副教授 汪 彬