“十五五”高水平对外开放对策

中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议审议通过了“十五五”规划建议。与“十四五”规划相比，“扩大高水平对外开放”在“十五五”规划中的位置大幅前移，说明在即将开启的新征程中对外开放被赋予了更为重要的战略意义。“十五五”时期我国发展的国际环境面临深刻复杂变化，以开放促改革促发展，我国扩大高水平对外开放步伐将更加坚定。

一、“十五五”期间国际环境复杂多变

1、国际贸易保护主义不断升级

国际货币基金组织最新发布的《世界经济展望》预测，全球经济温和放缓的趋势将长期存在，经济下行风险将继续占据主导地位。各国经济发展承压，为保护本国产业、减轻债务压力，全球范围内贸易保护主义措施将进一步升级。部分发达经济体以“国家经济安全”“绿色转型”“劳工保护”等为名，高筑技术标准壁垒、绿色贸易壁垒、劳工标准壁垒等隐性保护措施，势必削弱多边贸易体制的权威性和有效性。全球贸易规则的碎片化，会产生抑制投资、遏制生产力增长等负面影响。

2、强势国家单边霸权主义回潮

个别大国为了维护其霸权地位，在处理经济问题时，遵循冷战思维，将政治与意识形态层面的考量置于经济决策之上，频繁采用单边制裁、金融禁令、技术封锁等手段，干扰国际经济秩序的稳定运作。特别是在科技、能源、金融等关键领域，随意挥舞“制裁大棒”，将经贸问题政治化、工具化。特朗普2.0时代，美国又开启新一轮的“毁约”“退群”之路，以直接方式表达其单边行为，削弱了全球治理体系的公正性和包容性。在此背景下，各国间的信任度下降，国际协调机制运作效率降低。

3、全球产业链断链风险加剧

“十五五”将面对全球产业链供应链重构的严峻挑战。美国推动产业链“去中国化”，在贸易、技术等领域构筑“小院高墙”，大搞与中国“脱钩断链”。欧盟重新平衡与中国的经济关系，加快推进“去风险”政策，应对关键供应链对华依赖。随着上述国家贸易、产业政策的变化，产业链“政治化”带来的断链风险会沿链条渐次扩散，产生“多米诺骨牌效应”，将显著加剧全球产业链的复杂性和不确定性。在此背景下我国与外需相关的产业链供应链将面临更大的“卡链”“断链”“脱链”风险。

4、生产要素全球流动愈加困难

资本、技术、人才和数据等生产要素的跨境流动存在诸多障碍。资本跨境流动方面，美国外资安全审查制度全面升级，来自中国的投资面临将更高壁垒与特殊监管。技术跨境流动方面，将面临更加严格的出口管制和知识产权壁垒，科技合作遇冷。人才跨境流动方面，美英加等国多重举措收紧留学、工作、移民签证政策，影响全球人才流动。数据跨境流动方面，不同国家在利益诉求方面的差异导致各国难以在数据安全、隐私保护等方面形成统一的规则体系，数据贸易规则竞争激烈。生产要素流动受限不仅削弱了全球创新体系协同，也加大了发展中国家获取技术、资本的难度。

二、“十五五”时期我国高水平对开放条件成熟

1、长期以来形成了坚实的发展基础

我国经济长期向好的支撑条件和基本趋势没有变。改革开放四十余年持续积累形成的市场优势、产业优势、人才优势等将为“十五五”发展奠定坚实根基。中国经济总量占世界经济的比重、中国人口占世界人口的比重均超过17%，形成规模庞大的国内市场，内需潜力不断释放。中国是全球唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，具备完整的产业链供应链体系。中国专业技术人才超过8000万人，技能劳动者超过2.2亿人，“工程师红利”和全产业链人才配套为推动高水平开放提供了丰富的人才资源优势。

2、以互利共赢原则培育了广泛朋友圈

中国秉持互利共赢、普惠包容的对外开放理念，成为全球化的贡献者、推动者和倡导者。“一带一路”倡议开启了中国与全球经济发展的新篇章，成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台，朋友圈已覆盖150多个国家和30多个国际组织。中国的崛起在需求和供给两个方面，为越来越多国家提供了互利共赢的新机遇，发挥着全球经济稳定器的重要作用。2024年12月起，中国给予所有同中国建交的最不发达国家100%税目产品零关税待遇。2025年上半年，中国对190多个国家和地区进出口实现增长，为世界经济注入更多新动能。

3、以斗争合作原则深化了深层次开放

在外部环境“风高浪急”，大国关系深度博弈的背景下，中国坚持以斗争促合作的原则，在深层次开放中谋求“斗争与合作之间的动态平衡”。2018年以来，美国政府利用高额关税开启贸易争端。2025年，进一步对中国“多线施压”“联盟围堵”。中国敢于斗争、善于斗争，对美国的一味施压坚决反制，展现出了高度的战略定力与灵活应对能力。2025年前三季度，中国GDP同比增长5.2%，承受住了世界经济复苏乏力、保护主义卷土重来、单边主义明显抬头的多重压力，体现了中国经济强大的定力、韧性和活力。

4、以技术手段开拓了陆海冰丝路多元通道

面对地缘政治动荡对传统国际贸易路线的冲击，中国通过数字化、智能化等技术创新，推动“一带一路”实现陆海冰内外关联、东西双向互补的空间延展。一方面，西部陆海新通道成为连接中国西部与全球市场的重要纽带，铁海联运班列常态化运行线路已拓展至26条，辐射全国75市163个站点，通达全球127个国家（地区）577个港口。2025年前三个季度，班列累计发运量首度突破100万标准箱大关。另一方面，北极航线打造跨越亚欧大陆的“冰上丝绸之路”。北极航线穿越北极圈，将大幅缩短中欧贸易物流时效、显著降低运输成本。2025年10月，“伊斯坦布尔桥”轮完成北极东北航道破冰首航，标志着“冰上丝绸之路”已从战略构想步入实质运营。

三、“十五五”时期高水平开放对策

1、以制度型开放为重点全面参与国际经贸规则重塑

“十五五”时期，中国高水平对外开放要更加重视规则、标准、治理等制度型开放的系统推进。一是主动对接高标准国际经贸规则。以自贸试验区、自由贸易港为“试验田”，在守住安全底线的前提下，主动对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》等国际高标准经贸规则，在知识产权保护、竞争政策、环境标准等领域先行先试，将试点形成的制度红利及时有效地向全国复制推广。二是深化以制度创新为核心的系统集成改革。以开放促改革，加强改革整体谋划，统筹推进制度创新，着力探索“政+产+学+研+用”系统集成式改革创新的新机制。围绕数据、金融、科技等重点领域，做好国内改革与通行国际规则的兼容，释放制度创新的叠加效应。三是在规则制定重塑中提升国际话语权。“十五五”中国要从国际规则“接受者”向“建设者”转变，在高铁、新能源汽车、特高压输电、多式联运等优势行业领域，加快推动相关技术和标准“走出去”，为世界贡献更多“中国方案”。在数字贸易标准、人工智能规则、绿色物流认证等新兴领域，要积极参与规则的制定，参与、引领全球治理架构朝着更加公正、民主、包容的方向迈进。

2、以新业态新模式为突破口大力培育外贸新增长点

新业态新模式是“十五五”中国外贸可持续发展的新引擎。持续深化外贸领域业态创新和模式创新，要重点突破服务贸易、数字贸易、绿色贸易三大领域。一是拓展服务贸易新赛道。在中国放宽优化过境免签的政策利好下，将文旅消费打造为服务贸易的新名片。推动文化+会展+旅游+体育全方位融合，办好优势产业国际会展，推进文化艺术品展览展示，打造国际文体旅游品牌，形成国际文旅消费新地标。二是创新数字贸易新动能。通过贸易数字化和数字贸易化激发贸易业态模式的创新质变，在数字产品贸易、数字技术贸易、数据贸易等不同领域，积极探索“来数加工”“离岸数据加工”“大模型训练”等新业态；“跨境电商+产业带”“直播+平台+跨境电商”等新模式。三是开辟绿色贸易新领域。秉持绿色发展理念，围绕“双碳”目标构建面向世界的绿色贸易生态系统。全面推进绿色示范区建设，加强基础设施绿色低碳化建设和运营管理，积极开展绿色产品标准、认证认可、检验检测等方面的国际交流。

3、以链条韧性为抓手强力促进全球价值链地位攀升

“十五五”中国经济高质量发展的关键在于推动产业沿全球价值链向上攀升，要以产业链韧性为抓手，突破“反攀升压制”。一是以自主可控提升产业链抗冲击能力。实施产业基础再造工程，加快核心技术攻关，主导建立拥有核心高端技术的制造产业链，掌握发展主动权。通过技术突破降低对外依存度，有效防范因“卡脖子”导致的产业链中断风险，使产业链在面对外部冲击时，保持稳定运行。二是以协同响应提升产业链快速修复能力。构建企业、行业协会、政府等多方主体高效协作的协同响应机制。鼓励集群龙头企业带动上下游大、中、小、微企业“集体出海、抱团取暖”；行业协会搭建产业链供需对接平台，促进信息互通；政府建立重点企业“白名单”管理制度精准协调解决产业链复工复产困难。三是以数智赋能提升产业链供应链适应升级能力。通过人工智能、工业互联网、区块链、大数据等数字化、智能化技术，对产业链进行全链条、全要素、全周期的重塑与优化，通过产业链各环节的数字化改造与智能化协同，实现由全球价值链中低端环节向高端环节的不断攀升。

4. 以内外联动为路径不断拓展国际合作新空间

“十五五”开创合作共赢新局面，应通过本地联系与全球联系之间的内外联动形成地方、全国、全球之间的纵横交错的立体合作空间网络。一是高水平推进内外贸一体化。强化国内市场的吸引力与国际市场的链接功能，推动商品、资本、技术、服务的国内外市场双向流动。重点加强与共建国家战略对接，基于共建各国在资源禀赋以及需求结构上的互补性，通过构建大量不同种类、档次产品的价值网络实现规模效应与效率提升。二是优化创新资源的国内外配置。坚持自主创新与开放创新双轮驱动，积极参与国际科技合作和创新治理。在量子信息、生命科学等前沿领域，加快建设一批国际联合实验室和创新平台，提升高端创新资源的国内外配置能力。三是促进境内外产业园区良性互动。依托产业园区平台，探索建立境内外产业园区国际合作交流新机制，利用协作项目资助、网络化组织模式创新等方式，建立跨集群、跨学科、跨区域伙伴关系，优化国际产能合作空间布局。

（南京财经大学教授、现代服务业智库首席专家 张为付）