管理审计视角下中资金融机构应对欧盟制裁的破局路径

随着全球地缘冲突加剧、贸易保护主义、美国发起的2.0关税战及2025年8月1日发起STOP法案，给中国企业、中资金融机构带来了更大的挑战。回顾近10年来美国对俄罗斯实施的制裁历程，2014年克里米亚事件以后，欧盟紧随美国脚步陆续对俄罗斯实施了多轮制裁，制裁名单涉及多家中国企业及个人。2022年俄乌冲突以后，美国更是对俄罗斯实施了冻结在美资产、限制美元交易、禁用SWIFT系统等制裁措施，欧盟则对俄罗斯先后通过了19轮一揽子制裁方案，涵盖了资产冻结、能源、禁运LNG、高新技术、金融和军工基地等诸多方面，而2025年7月通过的第18轮制裁更是以“显著妨碍制裁目标实现”“参与规避对俄制裁”为由，首次将两家位于中俄边境地区的中资农村商业银行实施交易禁令，并将其列入制裁名单。可见，处于地缘政治冲突交集的金融机构已不再单纯只是金融行为的执行者，更成为了无法回避的风险参与者。

笔者通过梳理美国、欧盟对华制裁政策与限制措施、欧盟与美国制裁协同的演进轨迹，从管理审计视角对金融机构面临的制裁风险审计思路提出了相应对策，并建议强化前瞻性风险揭示、坚持风险导向及锚定关键领域，以期在经办业务过程中有效规避制裁风险，实现高质量、可持续发展。

欧盟对华制裁与限制措施的演进轨迹

“去风险化”、经济安全战略与政治博弈。2019年欧盟将中国定位为“伙伴、竞争者、制度性对手”。随着中美冲突加剧，美国施压盟友对华经贸、技术“脱钩”。2023年至2024年，欧盟提出对华“去风险化”，并基于《欧盟外商直接投资审查条例》《反胁迫工具法案》等既有政策，进一步出台《欧洲经济安全战略》及“欧洲经济安全一揽子计划”，试图强化其经济韧性、技术自主性和地缘政治影响力，降低对外依赖。近年来，欧盟多次对中国企业开展“双反”调查、加征关税、限制出口等措施，涉及领域从传统制造业延伸至新能源、数字经济、绿色产业、芯片等战略领域。尤其最为恶劣的是今年9月30日，荷兰政府以“国家安全”为由，对中国芯片制造商闻泰科技旗下的安世半导体实施强行行政接管事件，更是自2024年12月美国商务部将闻泰科技列入实体清单后，“中美科技管制”与“欧盟经济安全”双重压力下的首例中资海外实体被强制托管案例，暴露了中资企业海外资产和权益的“安全性”问题。这场风波，实质是地缘冲突与政治博弈的具象化，也撕下了欧洲很多主权国家“主权完整”的外衣，我国企业的海外拓展，更需从中引起足够反思和警惕。

对俄制裁的“溢出效应”。自2022年俄乌冲突爆发以来，欧盟以“协助俄罗斯军事行动”“协助俄罗斯规避制裁”为由，多次将中资企业及个人纳入制裁清单。从制裁发展态势看：一是制裁对象不断扩展，从高科技、能源、金融企业，延伸至第三方供应链企业及相关个人。二是“实质性协助”定义模糊，缺乏确凿证据证明受制裁中国企业和个人交易物品用于军事目的。三是对中国高新技术行业定向打击明显，涉及无人机、芯片、航天科技、电子科技等领域。

与美国制裁协同趋势。欧盟主要实施一级制裁，并出台阻断条例以反制美国单边制裁的域外效力；而美国则倚重次级制裁与“长臂管辖”，追求绝对威慑。尽管两者在形式与效力上存在差异，但近年来欧美在人权、经济议题上合作紧密，协同针对中国的趋势日益明显。具体表现在：一是“名单制+限制性法规”的“双轨制”模式实际效力向“长臂管辖”靠拢，地缘政治博弈意图更加突出；二是双方在意识形态与战略安全利益上高度一致，合作意愿强烈，遏制中国发展的意图明显。

制裁冲击下中资金融机构的三重困境

制裁政策解读与传导难度增加。除制裁名单外，欧盟还借助外资审查机制、外国补贴条例、强迫劳动法案等工具实施差异化限制。由于判定权掌握在欧盟手中，模糊的判定机制为选择性执法留足空间，显著增加了金融机构对制裁政策的解读和传导难度。

发展与制裁风险防控平衡压力加剧。出于对欧盟制裁的顾虑，处于地缘冲突的中资金融机构可能被迫压缩对中俄间正常经贸往来的融资与结算支持。同时，欧盟制裁、荷兰政策强制接管安世半导体事件也向市场释放了不稳定、美国制裁压力传导信号，我国企业的海外拓展，正面临“黑暗森林”式的强盗主义安全威胁，也会导致其他海外客户、欧盟区客户在与中资金融机构、中资海外企业合作时更为谨慎，阻碍中资机构的海外业务拓展。

合规成本及管控难度攀升。一是客户规避审查手段升级、股权结构难以穿透、敏感地区数据获取困难，尽职调查障碍重重。二是即将生效的《欧盟市场禁止强迫劳动产品条例》要求对进入欧盟市场的产品全环节需符合欧盟“强迫劳动”标准，全供应链风险管理棘手。三是欧盟制裁俄罗斯“影子舰队”黑名单已增至558艘，海运制裁风险防控困难。

以审计赋能筑牢金融机构制裁风险“防火墙”

转变审计理念，强化前瞻性风险揭示。传统审计多采用事后监督模式，即发现实质性风险后，通过回溯梳理内部控制薄弱环节，侧重整改和总结。但制裁风险的特殊性在于其违规后果极为严重，因此事前预防的重要性远大于事后修正。审计工作应密切跟踪国际制裁形势变化，提前识别并主动干预，对合理研判后的制裁风险可采用穿行测试等方式进行验证。即便风险尚未实际发生，只要在理论或模拟层面得以验证，即应予以揭示，并推动制度、系统与操作层面的整改优化，形成闭环管理机制。

坚持风险导向，优化审计资源配置。制裁风险并非中资金融机构可博弈获利的业务风险，而是不可逾越的监管红线，其管理逻辑是竭尽所能避免违规，而非承担风险获取收益，这决定了制裁风险管理投入是维持经营许可的生存成本，与传统业务风险的资源配置逻辑存在本质差异。审计工作需与之适配，在人员配备上，优先选拔熟悉国际制裁规则、密切关注制裁动向、具备跨境业务审计经验的专业人才；在时间安排上，打破常规审计周期，对高风险客户、业务及产品实施季度定期监测，确保风险早识别、早揭示。

锚定关键领域，夯实审计落脚点。制裁风险作为相对抽象的概念，需依托具体客户、产品与业务开展审计，否则易陷入“空泛化”困境。一是应重视地缘政治因素在制裁风险中的日益突出的作用，关注跨境业务是否过度集中于单一行业、地区或领域，是否针对业务受限、资产冻结、被排除出SWIFT系统等极端情形开展压力测试并制定应急预案。二是聚焦高风险客户尽职调查、转口贸易、供应链穿透管理、军民两用物项及海运路线筛查等关键环节，同时评估机构在“规避制裁风险”与“确保反制合规”之间的平衡能力与执行效果。

（中国农业银行审计局 马欣言 潘贵宝）