“大美青海第一园”遭强拆，多位法学家痛批“违法行政、侵害产权”

十年艰辛创业建成“大美青海第一园”，因被错划为“大棚房”横遭强拆，行政诉讼却屡遭不予受理或裁定驳回。发生在青海省民和县的这起严重侵害民企产权案引起了多位知名法学家的关注，法学家们通过法律论证，直指当地政府“违法行政”，有悖诚信政府建设，三级法院剥夺当事民企合法诉权，则直接违反了行政诉讼法的明确规定。

参与法律论证的法学家是：中国法学会民法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授、博士生导师杨立新；中国法学会行政法学研究会副会长、清华大学法学院教授、博士生导师余凌云；中国法学会行政法学研究会常务理事，北京大学法学院教授、博士生导师王锡锌。

记者获得的法律论证意见书显示，这是一起政府违法行政、侵害合法产权，法院违法剥夺诉权，导致企业遭受巨大损失的典型案例。

招商引资“明星企业”的高光时刻

位于青海省东端，和甘肃接壤的民和县曾长期是国定贫困县，招商引资发展经济一直是当地政府的“头等大事”，青海三江通源农业开发有限公司（下称“三江通源公司”）正是在此背景下成了当地的“座上宾”。

2010年1月，由三江通源公司开发建设的“水源山宗生态园”在当地建成，民和县委、县政府为此举办了盛大的竣工开园仪式。时任主要领导在致辞中盛赞该项目“是民和县现代农业示范园综合功能区建设的重要组成部分，一二三产业融合发展的典型，带动了海东地区百里长廊及河湟地区的经济发展”。

此前，民和县人民政府签发《关于县园艺场土地资产债务及职工安置问题的批复文件》，“同意县园艺场川总公路以北299.53亩士地，通过招商引资，用于县现代农业示范园建设”。其时，民和县园艺场因资不抵债，下岗职工长期上访成为当地的一个沉重包袱。经县委、县政府多次动员，三江通源公司决定接手盘活园艺场的土地资产，“为政府分忧，为职工解困”。通过招商引资程序，该公司与民和县农业局签订国有土地转让协议书，以总金额599.06万元受让园艺场299.53亩，年限为50年（2009年5月1日至2059年4月30日止）。

时值民和县开发“一城两区”，上马“现代农业示范园”。作为青海省第一个农业生态园，“水源山宗生态园”的开业恰逢其盛，民和县相关部门“一路绿灯”，为三江通源公司办理了建设用地规划许可证、国有土地使用权证、建设项目选址意见书、建设工程规划许可证、建设项目环境影响表等全部合法手续。

此后9年间，水源山宗生态园持续投入累计达1.4亿元，先后安置下岗职工300多人次；解决农民工、季节性务工、大学生假期短工等就业2000多人次，支付工资累计达4000多万元；带动周边农牧民农产品销售每年400万元至600万元，累计超过5000万元．．．．．．

2011年，该园获评“青海省4A级乡村旅游点”。次年，海东地委和行政公署为企业颁发了“海东地区就业创业工作优秀企业”。“水源山宗”也成为闻名青海的一张农业生态观光旅游名片，被誉为“大美青海第一园”。

错误认定“大棚房”，遭遇违法强拆

依托生态园品牌，水源山宗餐饮管理有限公司（下称“水源山宗”公司）于2011年创立，生态园也进入了规范化、品牌化的8年高速发展期。

根据规划，水源山宗将最终建成集农副产品开发加工、销售、推广农业新技术和生态餐饮为一体的高原特色农业科技示范园项目。

然而，手续齐全，快速发展中的水源山宗生态园却被来自当地政府的一纸通知认定为“违法建设的大棚房”。

2018年底，青海省农牧厅联合省国土资源厅在全省范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，重点清理整治工商资本和城市居民到农村非法占用耕地变相开发房地产和建设住房行为。

事实上，无论是从水源山宗生态园最初受让的园艺场土地性质，还是从依法办理的权证和批建手续来看，该项目都不属于“大棚房”清理范围。

但2018年12月25日，民和县国土资源局、农牧局、川口镇政府发布《关于责令青海三江通源农业科技开发有限公司停止水源山宗餐厅营业并限期整改的通知》，责令该项目停止经营餐饮、进行整改。“如未按要求整改，将强制关停”。此后，民和县政府在未经依法催告，未依法签订补偿协议的情况下，对水源山宗生态园实施了强行拆除。

令人费解的是，同处海东市和距此不远的多个租用基本农田，完全符合“大棚房”清理整治范围的生态园如海东平安袁家村生态园、乐都生态园、互助生态园却安然无恙，建在国有土地上、手续合法的水源山宗生态园却被认定是“大棚房”而强行拆除。

水源山宗公司负责人认为，当地政府的“选择性执法”可能是出于打击报复。公司出示的材料显示，此前民和县农牧局下属某协会曾租赁生态园50余亩土地用于生产经营，但多年来均未按协议支付租金，双方曾为此产生矛盾，最终导致该局借治理“大棚房”之机，将本不属于清理范围的水源山宗生态园列入清理范围，强行拆除。

至此，一个曾为当地解决了数百名农民工和大学生就业，以推动发展集餐饮、采摘、娱乐为一体的农家乐、民俗村、休闲观光园、农事体验基地，也是青海省最早、最大、最具影响力的农业观光体验标杆性项目轰然倒闭。

行政诉讼不予立案，依法维权陷入“循环证明”

被强拆后的数年间，对水源山宗公司依法提出的补偿申请，民和县政府毫无回应。

2019年5月，水源山宗公司向海东市中级法院发起行政诉讼，认为被告民和县政府及相关部门未经事先告知，拆除房屋及其它附属设施的行为严重违法，侵犯原告的合法权益；拆除行为于法无据，行为实体严重违法；未经催告，拆除行为程序严重违法；诉请判决确认被告违法行政。

2019年7月，海东市中级人民法院作出（2019）青02行初32号行政裁定书，裁定对水源山宗公司的起诉不予立案。

海东市中级人民法院的裁定称，“大棚房”问题集中专项清理整治工作是党中央、国务院为加强耕地保护、实施乡村振兴战略的重大决策部署，本案中水源山宗公司正是由于被民和县确认为违法违规“大棚房”而予以强制拆除，因此，“该案具有极强的政策性，人民法院对此不适于合法性审查，也因此不属于行政诉讼受案范围。”

此后，水源山宗公司不服裁定，先后上诉至青海省高级人民法院、最高人民法院，但均被以“本案具有极强的政策性”为由，裁定驳回上诉。

2020年11月，青海省人民检察院亦作出青检行监（2020）63000000003号不支持监督申请决定书。这份决定书显示，水源山宗公司的餐饮设施，系经民和县相关部门摸底排查，该县“大棚房”问题专项治理领导小组审核，并报海东市、青海省“大棚房”问题专项清理整治小组核实，被认定为“大棚房”而予以拆除。

明明不符合“大棚房”的构成要件，为何却被当地政府执意认定为“大棚房”？水源山宗公司先后多次向青海省农业农村厅、自然资源厅和农业农村部申请依法公开“大棚房”认定标准和相关工作方案，但均被以“不属于信息公开范围”而驳回。

该公司的诉讼代理律师认为，民和县政府的强制拆除属于超范围执行，因被列入整改

范围的餐饮部分仅占生态园面积的3％，最终被强拆的却是整个生态园299.35亩国有土地上的所有建设项目。此外，被告把该生态园已依法备案、审批，在国有土地上进行的设施建设认定为属于非法占用耕地的“大棚房”是明显错误。据此，水源山宗公司向海东市中院提起行政诉讼，诉请民和县政府补偿强拆行为造成的损失，但亦遭以“与前案基于同一事实”和“具有极强的政策性”为由裁定不予立案。

三级法院的不予受理是基于当地政府的“大棚房”错误认定，而要证明自己不属于“大棚房”清理范围则需要当地政府承认认定错误。水源山宗公司陷入了一个需要“循环证明”的无解困境。

多位法学家发声关注，痛批“程序、实体违法”

2022年9月25日，前文述及的三位知名法学家对该案给出了法律论证。

法学家们指出，水源山宗公司就青海省民和县人民政府拆除生态园这一行政强制执行行为不服，认为该行为侵害其合法权益，系因行政执行产生的纠纷，属于《行政诉讼法》规定的受案范围，且不属于行政诉讼法规定的反向排除范围，法院应当依法予以受理本案。青海省海东市中级人民法院、青海省高级人民法院、最高人民法院依次作出行政裁定，以本案不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回起诉，不予立案。青海省人民检察院也作出不支持监督申请决定书，否决了水源山宗公司的监督申请。这明显有悖《行政诉讼法》的规定。

法学家们特别指出，上述法院、检察院认定本案不属于受案范围的理由是“因该案具有极强的政策性，人民法院对此不适于合法性审查。”这实际上是将“实体审理程序前移”，即在起诉阶段就对案件进行了实体审查，丧失诉讼的公正性，破坏了相对人的程序参与权。法院在起诉的阶段只进行形式审查，而不进行实质审查。实体问题应当在审判阶段进行审理。具体到本案，民和县政府的拆除行为是否合法，应当在诉讼程序中进行实体审理、“上述法院、检察院裁定驳回起诉的理由不成立”。

论证意见认为，《行政强制法》第4条规定了行政强制执行需要遵循合法原则，即行政机关应当依照法定的权限、范围、条件和程序实施行政强制执行。本案中，民和县政府在实施拆除行为之前，应当事先对水源山宗公司进行催告，允许其陈述和申辩。只有在该公司不申请行政复议或者行政诉讼，又不自行拆除的情况下，政府才可以作出强制执行决定。然而，民和县政府并未履行上述法定程序，强制拆除违反了法定程序。

与此相应，在此过程中，水源山宗公司未能有陈述、申辩的机会，也未能通过自行拆除的方式履行行政决定，导致其程序权利未能得到有效的保障，从而丧失了救济的可能性。违法强拆行为给水源山宗公司造成了巨均大的财产损失，民和县政府应当依法予以赔偿。

针对海东市中级法院以重复起诉为由，驳回水源山宗公司的行政补偿诉讼，法学家们认为应予纠正。因案涉行政强制执行纠纷案与行政补偿纠纷案尽管当事人相同，但是行政强制纠纷系确认之诉，行政补偿纠纷系给付之诉，二者并不相同。水源山宗公司提起行政补偿纠纷，不构成重复起诉。“法院应当予以受理，定分止争”。

此外，法学家们指出，颁布于2019年10月的国务院《优化营商环境条例》明确规定：“地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。”

法学家们认为，政务诚信、诚信政府是法治政府建设的应有之义。三江通源公司经合法的行政许可程序，取得案涉国有土地使用权以及房屋及其附属设施的所有权。即使当地

政府为了公共利益做出相关政策调整，由此造成的损失也不应由水源山宗公司承受，而应由民和县政府依法补偿。