中国经济展现强大内生动力

实现财政政策目标需破解三大难题

简析2021年下半年如何实施好积极的财政政策

中国财政科学研究院原副院长、研究员  白景明

2021年是正式宣布全面建成小康社会，踏上向第二个百年奋斗目标进军的新征程和“十四五”开局之年。当此关头，党中央要求继续坚持稳中求进工作总基调，保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性，并做好跨周期调节。具体到宏观政策体系中的首要政策即财政政策来讲，连续性体现为继续实行积极的财政政策；稳定性体现为政策力度不搞急转弯，赤字率维持在3.2%以上，不仅继续坚持制度性减税降费，而且新增减税降费7000亿元，地方政府专项债安排3.65万亿元，仅比2020年下调1000亿元；可持续性体现为强化债务风险管控，压缩政府一般性支出，调整支出结构，加强支出预算绩效管理；跨周期调节体现为减税降费和支出扩张，为以后年度预算预留空间，支出向跨年度重大战略项目倾斜。

下半年财政工作任务艰巨

本轮积极的财政政策实施为时已12年，稳增长、惠民生、调结构是贯穿各年的基本政策目标。

2021年是承前启后的一年，这一基本政策目标具体讲就是贯彻新发展理念，构建新发展格局，努力保持经济运行在合理区间，巩固拓展疫情防控和经济社会发展成果，扎实做好六稳工作，全面落实六保任务。只有全面准确实现这一政策目标，才能真正落实党中央积极的财政政策要保持连续性、稳定性、可持续性并实施跨周期调节的要求。

2021年上半年，积极的财政政策运行目标明确、效果显著。突出表现是减税降费政策扎实落地，市场主体自主可支配收入增加有效推动了创新发展和扩大就业；全年25万亿元一般公共预算支出额度已完成近50%，中央对地方转移支付纳入直达资金范围的额度为2.8万亿元，截至6月底中央财政已下达2.59万亿元，各地区形成支出1.63万亿元，支出预算提速为地方政府落实六保任务提供了强大财力支撑。

另外，截至6月末全国地方发行新增地方政府债券1.48万亿元。其中新增专项债券，约一半投向交通基础设施、市政和产业园区领域重大项目，约三成投向保障性安居工程以及卫生健康教育等社会事业重大项目，约两成投向农林水利能源等领域重大项目。这些投入带动了全社会固定资产投资增长，也间接刺激了消费。

但必须正视的规律性现象是，财政政策目标能否全面准确实现，更多的取决于下半年的工作质量。其主要成因有两点，一是每年3月份全国人大才批准预算，因而上半年只有3个月正式实施财政政策。当然，按照现行预算管理规定在全国人大批准预算之前，部分经常性支出可以进行，一些转移支付额度也可以下达，而且财政政策的一些基调也已确定。而此时具体政策措施毕竟还不清楚，所以不能说已正式实施财政政策。下半年，财政政策的具体措施、实施节奏、实施原则等则已完全明确。也就是说，财政政策的实施时间大部分在下半年。

二是收支两方面的政策效果都会有“时滞”。“时滞”是指政策效应显现与资金归位之间的时间差。比如减税降费，当市场主体按照政策拿到了相应的资金一段时间后，才会把资金投向研发、固定资产购置或用于新增雇员。再如支出，资金拨付到部门或预算单位一段时间后，资金才能依照有关管理规定下拨到项目上或形成政府采购流入市场主体。正是这种“时滞”使上半年和下半年的收支行为的政策效应大部分都体现在下半年。

显然，要全面准确实现全年财政政策目标，下半年任务艰巨。然而必须指出，从以往经验和财政运行现状看，全面准确实现全年财政政策目标并非易事，需要各方主动作为破解以下几大难题。

加快支出预算执行

我国是全球第二大经济体，财政支出总规模在全球排位也位居第二。2021年四本预算支出总额剔除相互调入调出部分外高达40万亿元，其中单是一般公共预算支出就有25万亿元，按实时汇率计算约3.8万亿美元，相当于全球第四大经济体德国全年的GDP总额。

近年来，在税收增长率从2011年20%的水平下调至不足4%的情况下，一般公共预算支出增长率仍保持在8%左右。这其中主要原因是积极的财政政策不断加力，赤字规模急剧放大,2010年1万亿元，2020年达到3.76万亿元，2021年安排3.57万亿元。赤字额占一般公共预算支出总额比重连续两年突破14%。由于赤字要靠发债来弥补，可以说，一般公共预算支出总额扩张是以成本攀升为代价的。

然而常年令人困惑的现象是，一般公共预算支出预算扩张如此不易，但支出结转额却连年增加，甚至一些重点民生支出决算数都低于预算数。以2019年为例，当年职业教育支出决算数为预算数的99.4%、就业补助支出决算数为预算数的98.7%、基层医疗卫生机构支出决算数为预算数的98.1%、污染防治支出决算数为预算数的97.4%。再看2020年的情况，2020年是形势最为严峻的一年，也是减税降费和支出预算规模扩张最大的一年，但就是在这一年度，部分重要支出的决算数仍低于预算数。2020年中央对地方转移支付决算数为预算数的99.2%，其中一般性转移支付为99.1%、特殊转移支付为99%。也就是说这一年有800亿元转移支付资金没能下达。

此外，2020年中央财政一般公共预算实际支出为12.1万亿元，其中包括以前年度结转资金2703.4亿元。这种情况实际上是在表明积极的财政政策效能被打了折扣，甚至可以说是加大了不合理的政策成本，是在浪费资金。对此，必须高度警惕，坚决采取有效措施破解。一定要认识到一边靠高成本发债来扩张支出，一边又让资金闲置是对当代人和后代人两方利益的漠视。

2021年1月—6月累计，全国一般公共预算支出12.16万亿元，预算执行率为48.6%，下半年要支出的13万亿元，大部分是项目支出。由此可见，加快支出预算执行任务艰巨。所谓“艰巨”并不是说数额大支不出去，而是说加快支出进度的体制、机制性阻力太大。

换言之，大幅降低支出结转率关键在于通过创新管理手段，切实加强支出预算执行管理。要做到这点，首先必须提高思想认识，要把降低支出结转率放到提高总体宏观政策效能的高度来认识。要看到，如果一般公共预算支出结转率为2%，就意味着有5000亿元财政资金被闲置，连带抑制上万亿元投资或消费的扩张。这实际上是宏观政策的效能被打了折扣。

因此，各级政府、各部门和各单位要抱着对全局负责的态度去组织安排执行好下半年的支出预算。在操作层面可从三方面入手解决问题，一是建立预算单位支出预算执行责任制。目前在各级预算单位预算管理虽然都已被列入“三重一大”事项，但普遍存在的现象是重预算编制争资金、轻支出预算进度管理。究其原因，主要是支出预算进度无人真正负责。为此，有必要建立与部门首长管理业绩考评挂钩的支出预算执行责任制，问责支出结转率偏高的预算单位和部门。

二是把测度支出结转率列为部门预算支出绩效事后评价的重点内容。对支出结转率偏高的情况要认真查找原因。如果是管理松懈导致支出结转率偏高，应考虑适度削减下年度预算或收回等量资金。

三是把历年支出结转率列为部门支出预算核定的考量因素之一。其重点是分别分析公用经费支出和项目支出结转率，如有结转率过高情况，应严控相应类别支出预算的申报。

加强基层财政支出管理

基层政府是政权运转的基础环节，既要履行本级政府事权，又要受托代行上级政府事权。因此，绝大部分财政供养人员和机构分布在市、县、乡、区和街道，他们具体负责提供义务教育、基本医疗、公共卫生、城乡社区事务、社会保障、环境保护、公共安全等基本公共服务。可见，只有基层政府运转顺畅，才有发展、改革、稳定三者的协调推进，才有政府公信力和执行力的不断增强。

针对这种情况，本着财随政走的原则，根据党中央建立财力与事权相匹配的财政体制的要求，国家财政逐步推进财力下沉。一方面改革中央与地方收入划分制度，推动财力划分向地方政府倾斜。目前已经形成了一般公共预算收入地方占比55%左右，政府性基金预算收入和社会保险基金预算收入地方占比80%多的格局。

另一方面不断扩大中央对地方的转移支付规模。2012年—2021年从4万亿元增至8.3万亿元，中央一般公共预算收入中70%多的部分转移支付给了地方，而形成了全国一般公共预算支出中央占比不足20%的格局。与此同时，中央还不断改革转移支付预算执行管理制度，特别是2020年推出了资金直达基层机制，这些制度安排实际上是从分配和时效两个角度锁定财力下沉。

2021年财力下沉力度再加码。其中中央对地方转移支付规模继续扩张，特别是一般性转移支付增长10%，加大对欠发达地区的财力支持，支持地方做好基层“三保”工作，兜牢民生底线。同时建立常态化转移支付资金直达机制，把27项转移支付整体纳入直达范围，资金总量为2.8万亿元，比2020年增加1.1万亿元。

需要注意的是，现实情况表明财力下沉是一把双刃剑。一方面大幅提高了基层政府财力与事权的匹配度；另一方面则大大增加了基层政府财政管理任务。如果管理跟不上，财力下沉就会流于形式，甚至会扭曲资金使用政策取向。近两年基层挪用财政资金、以拨代支、虚报冒领等事件时有发生，其中个别事件涉及金额相当大。这表明加强基层财政支出管理已是当务之急。这件事情不解决，财政政策的政策目标不可能完整实现。

加强基层财政支出管理要双管齐下。中央财政层面应做好三件事，一是及时跟踪监测各级财政库款水平，监测县级工资保障情况，按月通报地方基层财政库款保障情况，基于此精细测算并差异化调度资金；二是督促省级财政优化财力分配格局，强化县级三保运行监控，严肃问责违规挪用三保资金事件，处理到人；三是完善直达资金监控系统，坚决实行穿透式管理，发现问题及时纠偏。

地方财政层面应做好两件事，一是严格落实预算法及其实施条例，严控预算调剂追加；二是充分发挥基层人大的监督管理作用，鼓励地方人大采用多种形式、多渠道监管预算执行，并结合预算公开组织社会力量监督预算执行。

加大财政投资项目管理力度

财政投资是政府投资的主渠道。财政投资包括一般公共预算中的投资性支出、政府性基金预算支出、国有资本经营预算中的投资性支出。其中一般公共预算中的投资性支出包括地方政府一般债、政府和社会资本合作、转移支付、部门预算基本建设这四类投资项目。

政府性基金预算支出包括各个基金和专项债两大类投资项目。近年来，由于实行积极的财政政策，财政投资占全社会固定资产投资总额比重呈上升势态，对稳增长起到了筑底作用。2021年财政投资总额预计突破15万亿元。这些投资预期形成的实物工作量对全社会投资和消费的增长具有较强乘数效应。

当前面临的突出问题是这些投资预算上半年执行进度慢于往年。特别是全政府性基金预算支出1月—6月累计同比下降7.8%，其中中央政府性基金预算本级支出同比增长54.2%，地方政府性基金预算相关支出同比下降8.6%。纳入政府性基金预算管理的地方政府债券发行相较去年明显放缓，尤其是专项债发行规模不到全年额度1/3。一般公共预算中的部门预算基建支出项目和政府与社会资本合作项目投资进度也不尽理想。

因此，现在必须加大财政投资项目管理，立足提高积极的财政政策效能，力争在下半年或明年年初形成实物工作量。操作层面可从三方面入手解决问题。一是充分运用已有信息化手段，对专项债券项目实行穿透式监测，在及时掌握项目资金使用、建设进度、运营管理等情况的基础上，对低效项目发出预警；二是中央财政切实采用多种形式协调地方合理把握地方债发行节奏，把加快专项债券发行进度列为协调重点；三是加强对各类投资项目的绩效管理，下半年应对各类投资项目资金绩效管理进行事中评价，对有融资进度缓慢、资金不及时落到项目上、违规挪用资金等情况的发出预警通告，如不及时纠正，后期应根据相关法规严肃处理，并压减相关预算单位以后年度立项数量。