构建跨区域协同发展机制

党的二十大报告指出，“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”在构建新发展格局过程中，跨区域协同发展是实现全国范围资源优化配置的重要支撑。一体化的区域经济体系，可以推动生产要素自由流动、高效配置，打破“行政区划”对经济要素流动的掣肘，实现区域优势互补与错位发展，形成梯度合理、布局优化、分工明确的现代化区域经济体系。近年来，随着长三角一体化、粤港澳大湾区、京津冀协同发展、成渝双城经济圈等国家级重大区域发展战略实施，均以“协同”为核心目标，体现了国家对区域分工合作、功能互补的高度重视。跨区域协同不仅在经济层面意义重大，在科技创新、生态治理、社会治理体系现代化方面也发挥着关键作用。通过统一规划、统一政策、统一标准、统一市场、统一治理，推动“物理连接”向“制度融合”转型，构建全国一盘棋的发展格局，努力缩小区域发展差距，推动中国式现代化建设迈向更高水平。

跨区域协同的体制机制障碍

当前，我国经济发展进入转型升级的关键阶段，区域发展不平衡不充分问题依然突出，成为制约高质量发展的重要瓶颈。东部沿海地区经济发达、产业体系完善、创新资源集中，形成了对高端要素的强大集聚效应；中部地区和成渝都市圈、关中地区紧随东部加快开放发展和创新发展，在提高对内对外开放进程中，加快形成要素和企业集聚，持续提升发展效率；西部部分地区和东北部分地区，虽资源禀赋优越、区位条件独特，但产业基础薄弱、产能结构偏向传统，发展能级不足，地区间差距呈现扩大趋势。长期以来，“条块分割”“各自为政”的治理格局导致产业同质化、资源错配、生态压力加大，形成“各自精彩但整体低效”的格局。尽管近年来跨区域协同取得积极进展，但在实际运行过程中，仍存在多方面体制机制障碍，成为制约区域一体化高质量发展的关键瓶颈。

行政壁垒依然明显，地方保护主义尚未根除。当前，区域经济运行仍以行政区划为基本单元，财政分配、土地审批、招商引资等资源配置依然“以块为主”，导致地方政府注重本地利益最大化，跨区域协作动力不足。其背景是在财税分配、人力资源管理、教育医疗管理体制影响下，各自为政实施社会保障和公共服务，同时，由于行政主导资源配置的力量大于区域间资源流动和市场化配置的力量，相邻地区之间产业同质化竞争严重，阻碍了区域专业化形成，限制了地区间分工合作。

规划体系在上下联动与横向协同方面功能有待于进一步提升。在重大跨区域工程、基础设施建设、流域生态治理等方面，依然存在“政出多门、条块分割、多头管理、交叉管理”的问题，不同区域空间规划、产业规划、土地利用规划之间缺乏有效衔接，导致项目审批周期长、落地效率低。

利益共享与补偿机制不完善，地方积极性受限。跨区域协同往往意味着一地付出、多地受益，现行财政转移支付与补偿机制尚不足以覆盖付出地区的成本，导致部分地区对生态保护、产业疏解、公共服务共建等缺乏内生动力。以生态保护为例，跨流域、跨省区的水资源调度和生态修复往往涉及下游受益、上游付出，若上游治理成本得不到有效弥补，地方推动协作的内生动力难以持续。

要素市场一体化水平不高，流动仍受制约。人才跨区域流动面临社保、户籍、教育等制度障碍，这与国内不同省份、不同区域的发展水平差异和社会保障能力方面的差异高度关联，而且具体的相关制度在实施方面也各有各的做法；资本跨省和跨区域开展企业并购重组和开展跨区服务都受制于行政壁垒、金融监管与审批体系等因素影响，技术与数据流动在目前监管体制和监管规则不完善的情况下，缺乏统一标准与互认体系，导致市场一体化水平不高，协同发展的资源基础薄弱。

跨区域治理体系和执行力有待提升。部分区域协调机构缺乏法定地位与执行权，合作平台尚未形成常态化机制，信息共享不足、执法协作薄弱，重大事项难以形成统一决策与行动，区域协作更多依赖行政推动，缺乏内在机制动力。此外，现行政绩考核体系仍以地方经济总量和增速为主，区域协同效应尚未充分纳入地方领导干部绩效评价，协同发展缺乏明确的考核导向和硬约束。

总体来看，跨区域协同发展的制约因素，既有体制机制的深层障碍，也有治理能力和利益格局的结构性掣肘。破解这些障碍，需要进一步理顺中央统筹与地方自主的关系，完善顶层设计，创新利益分配与激励机制，构建规划一体、政策协同、市场统一、治理联动的制度体系，推动区域协同发展从“形式协调”走向“实质协作”，为高质量发展注入强大动力。

区域协同的经验与启示

京津冀协同发展：疏解与承接双向发力。京津冀区域是我国产业基础最雄厚、创新资源最密集的区域之一，推动京津冀协同发展，是新时代践行新发展理念的题中应有之义。自2014年京津冀协同发展战略提出以来，三地在功能疏解、产业转移、基础设施一体化等方面协同推进，成效显著。10年间，京津冀经济总量从5.5万亿元跃升至10.4万亿元，形成“北京研发+津冀协同制造”的创新协作链条。北京非首都功能疏解持续推进，大量区域性批发市场、制造业项目有序向河北转移，不少央企和国企、高新技术企业将总部迁至天津运行，雄安新区进入大规模建设与非首都功能承接并重的新阶段。

2021年9月27日，首届京津冀自贸试验区联席会议召开，三地共同签署了《京津冀自贸试验区三方战略合作框架协议》。在产业协作层面，北京向津冀输出6700余项技术合同，技术交易额是2013年的10倍以上，中关村企业在津冀设立分支机构超过1万家。“轨道上的京津冀”骨架基本成形，区域一小时通勤圈显著增强。2024年天津港口生产创历史最高水平：货物吞吐量4.93亿吨，同比增3％；集装箱吞吐量2328万标准箱，同比增5％，年增100万标箱以上。在公共服务上，教育、医疗、社保等领域跨区域协同逐步推进，例如京津冀临床检验结果互认医疗机构达到685家、互认项目50项，医学影像检查资料共享313家，构建了“共建共享”的民生协同体系。该区域的经验表明：疏解-承接联动机制、区域功能再分配与中央协调保障是实现大城市病治理和区域协同效能提升的关键。

长三角一体化：高效协同的制度模板。长三角地区以全国约4%的国土面积，创造了约四分之一的GDP。2018年长三角一体化发展上升为国家战略以来，确立了“一极三区一高地”的战略定位，在区域分工上，形成上海起龙头带动作用，江苏、浙江是两翼，安徽是腹地的联动发展新格局。沪苏浙皖三省一市围绕规划协同、基础设施互联、科创共建、公共服务共享等方面持续推进，区域协同机制体系化水平显著提升。

2019年至2022年，国家在经商、交通、科创、公共信息等方面颁布行动方案和发展规划，细化长三角一体化的协同发展，以2025年为节点，全面建立一体化发展的体制机制。目前长三角经济一体化基础深厚，已经成为全国的典范。2023年区域生产总值突破30万亿元，财政收入、进出口总额、人均收入等指标均居全国前列。

科创一体化和开放发展成为亮点。研发投入强度达3.2%，提前实现纲要目标。战略性新兴产业和高技术制造业引领作用增强，在集成电路、新能源汽车、人工智能、生物医药等领域培育了一批领军企业。长三角集成电路的总营收占到全国60%以上，全国超3000家与生物技术、制药相关的企业，接近一半都位于长三角人工智能产业规模在全国占比约为三分之一，企业数在全国占比达到30%。新能源汽车产业方面，全国每3辆新能源汽车中，就有1辆产自长三角地区。2024年，上海港集装箱吞吐量达到5150.6万标准箱、连续15年排名世界第一，成为全球首个年吞吐量超过5000万标准箱的世界大港。

区域协同推进170余项政务服务“跨省通办”，社会保障卡“一卡通”覆盖多领域，居民在区域内教育、医疗、养老、交通等方面享受无差别服务。截至2022年底，长三角10城更实现“一码通行”，老百姓出行更加方便，累计异地乘车近1500万人次。长三角“一网通办”应用于140项政务服务事项或场景，共41个城市跨省市通办。跨省市看病更加畅通无阻。长三角的成功关键在于：以顶层设计推动制度统一，以法定平台强化协同执行，探索出“共建机制+法定协调+制度共享”的一体化模式。

粤港澳大湾区：跨制度协同的高水平探索。作为国家对外开放程度最高、经济活力最强的区域之一，粤港澳大湾区以不到全国0.6%的土地面积、不足全国5%的人口，贡献约13%的经济总量，是国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体。近年来，通过制定和实施《粤港澳大湾区发展规划纲要》，并建立11个城市之间的协作机制，粤港澳三地在经贸、技术、金融等方面开展深度合作交流，正进入全面、深层次合作阶段。三地在规则衔接、设施互通、科技合作、人才流动等方面持续深化协作，构建了制度互容、机制对接的多样化“接口”体系，极大提升了粤港澳大湾区的整体发展水平和发展效率。

在基础设施方面，三地正在共建“全球交通运输枢纽和交通运输海陆空三大网络”，致力于形成辐射全球的立体综合交通体系。覆盖11个城市的立体交通网络越织越密，“一小时生活圈”基本建成，从香港到珠海、澳门仅需30分钟车程，实现了深港澳之间交通高效衔接。在国家高质量共建“一带一路”开放新格局和支持全球化发展进程中，大湾区正在发挥双向贸易与投资的引领和辐射带动作用。在创新驱动方面，形成“深圳—香港—广州”科技集群，打造全球创新创业高地，连续4年被世界知识产权组织评为全球创新指数第二名。在金融开放方面，致力于打造形成以香港为龙头，以广州、深圳、澳门、珠海为依托，以南沙、前海和横琴为节点的大湾区金融核心圈，服务全球金融市场。实施“互换通”“理财通”等跨境金融机制，截至2023年底，大湾区参与“跨境理财通”试点个人投资者达6.9万人，涉及相关资金跨境汇划金额超128亿元。经验表明，跨制度区域在推进协同发展时，关键在于推动“软联通”与“机制对接”，实现差异制度下的功能协同和利益共赢。大湾区的路径对于破解制度差异、促进要素自由流动具有重要示范意义。

多个区域协同发展的成功经验表明，构建高效协同机制必须坚持“战略牵引+机制保障+项目落地”三位一体路径。中央战略部署奠定方向共识：重大战略是协同的总牵引力，有效统一区域认知与目标导向。制度创新是破题关键：如长三角“一体化示范区+理事会”模式、粤港澳“规则兼容平台”模式，为协同提供制度载体。利益共享机制保障区域合作可持续：在京津冀协同发展中，北京通过转移支付、项目共建等方式支持河北发展，是打通协同链条的必要条件。推动政务服务、公共资源、要素市场一体化：提升居民与企业“协同获得感”，增强区域协作内生动力。

推进跨区域协同机制改革

完善统一规划与统筹协调机制。规划引领是区域协同的“第一动力”。应建立中央统筹、省级主导、市县联动的多层级规划体系，完善“全国—区域—省域—市域”一体化空间规划格局，实现发展定位、功能分区、土地利用、产业布局等方面的纵向衔接与横向协同。具体而言，需强化跨区域规划编制的法定地位，完善中央层面综合性区域协调机构职能，提升重大规划的统筹指导能力。同时，推动区域规划与国土空间规划、产业规划、生态保护规划等多规合一，形成可落地、可执行、可考核的制度体系。

建立利益共享与补偿机制，增强地方协同内生动力。区域协同往往涉及不同地区之间的资源流动、功能疏解与生态保护，需通过合理的利益分配与补偿机制，形成“共建共治共享”的利益格局。一是完善财政转移支付体系，增加对承担生态保护、产业承接、功能疏解地区的财力补助，激发其协作积极性。二是探索设立跨区域发展基金，支持跨省市重大基础设施建设、公共服务共建项目和产业转移升级工程。三是建立区域间“受益补偿”机制，通过市场化或财政化手段，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。

加快要素市场一体化，破除制度障碍。畅通人流、物流、资金流、信息流是实现区域协同的基础条件。需加快建设全国统一大市场，推动劳动力、资本、技术、土地、数据等要素在区域间自由流动，在每一个领域大力推进管理体制机制的变革。在人力资源领域，探索推动跨区域社保、户籍、教育、住房公积金制度接轨，解决人才跨区域流动的后顾之忧；在资本领域，推动区域金融市场互联互通，提升跨区域金融服务便利性；在数据领域，加快跨区域数据基础设施建设，完善数据互认共享、跨域流通与交易规则，培育跨区域数字产业协作生态。

健全跨区域治理协作与执行机制。跨区域协同不仅需要制度设计，还需要强有力的治理执行体系。应强化区域协同平台建设，提升跨区域协调机构的法定地位与统筹能力，赋予其规划编制、项目审批、标准制定、执法监督等实质性权限，实现“有机构、有权力、有资源、有考核”。同时，健全跨区域协作议事机制，建立常态化联席会议制度，推动信息共享、标准互认、执法联动和应急协作。探索在生态保护、环境治理、交通运输、安全监管、公共服务等领域设立专门的跨区域执法协作组织，提升治理合力。

建立协同发展绩效考核与激励机制。政绩导向决定协同动力。需将区域协同发展成效纳入地方政府绩效考核体系，强化“协同也是政绩”的激励导向，引导地方由竞争思维转向竞合思维，形成横向协同、纵向联动、全域发力的工作格局。同时，开展跨区域协同发展改革试点，对典型经验及时总结推广，形成可复制、可推广的制度成果，逐步在全国范围铺开，推动跨区域协同发展走深走实。

站在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点上，推动区域协调发展迈向更高水平，既是破解我国发展不平衡不充分问题的必然要求，也是实现高质量发展、构建新发展格局的重要支撑。当前，随着长三角一体化、粤港澳大湾区、京津冀协同发展、成渝双城经济圈等重大战略深入推进，区域协同已进入从“物理连通”向“机制贯通”升级的关键阶段。

展望未来，推动跨区域协同发展走深走实，必须坚持以机制创新为引领，构建更加系统完备、科学规范、运行高效的区域协同体制机制。唯有以机制创新为突破，打破体制藩篱、完善规则体系、健全治理结构，才能推动跨区域协同由“物理连接”向“制度融合”转型，形成全国统一市场，构建资源配置、产业布局、生态环境协调发展的整体格局，为中国式现代化行稳致远提供坚实支撑。

本文第二作者为商务部国际贸易经济合作研究院研究助理王世杰

编辑：陈希琳