全球政府债务的系统性治理路径

全球政府债务已进入高位运行并长期攀升的关键阶段，对全球经济稳定构成潜在冲击。从分布看，发达经济体债务率平均超100%，新兴市场与发展中经济体债务增速显著，低收入国家则维持相对稳定，且不同经济体在债务来源、期限、币种及用途上呈现鲜明结构差异。探究全球政府债务的演变逻辑、驱动成因，并构建有效的协同治理方案，不仅是化解当前债务风险、拓宽政策空间的现实需求，更是保障全球经济健康可持续发展的重要议题。

全球政府债务的总体态势与结构特征

债务规模持续扩张。从全球视角看，政府债务水平在后疫情时代呈现“高位运行且持续攀升”的特征。2020年受新冠肺炎疫情冲击，各国大规模推出财政刺激政策，直接推动全球政府债务水平出现显著飙升；疫情后，随着经济逐步复苏，政府债务增速短暂放缓并略有回落，但很快重回增长轨道。根据国际货币基金组织（IMF）2025年4月发布的最新预测，2025年全球政府债务规模占GDP比重将再上升2.8个百分点，达到95%以上，且这一增长趋势预计仍将延续。值得关注的是，2025年预计有超三分之一的国家政府债务规模将继续扩大，而这部分国家合计贡献了全球约75%的GDP，其政府债务变动对全球债务格局的影响尤为关键。在整体债务水平持续攀升的背景下，不同经济体的债务态势呈现出明显的分化特征，进一步凸显了全球债务结构的复杂性。

全球政府债务趋势图 数据来源：国际货币基金组织

债务格局呈分化态势。从全球政府债务分布格局来看，不同类型经济体的债务态势呈现显著分化，且近年来的演变路径各有特点。发达经济体凭借长期形成的信用体系、成熟的金融市场以及货币主导地位，政府债务占GDP比重始终处于较高水平。以美国、日本、欧元区主要国家为代表，其政府债务率多在100%以上，部分国家甚至超过200%。新兴市场与发展中经济体的政府债务则呈现“快速上升”特征。从2019年到2024年，新兴市场与发展中经济体的政府债务比重从54.5%升至69.5%，增幅显著大于发达经济体和低收入发展中国家。相比之下，低收入发展中国家的政府债务水平则相对趋于稳定。受限于融资能力、外部援助规模以及经济基础等因素，这类国家的举债空间有限，政府债务占GDP比重多维持在50%至60%的区间。同时，在国际社会债务减免、优惠贷款支持等政策助力下，其政府债务增速得到一定控制，尽管仍面临偿债压力，但整体规模未出现大幅跳升，债务风险处于相对可控的范围。

债务结构差异决定债务风险。除了债务水平的分化，不同经济体在债务结构上的差异也深刻影响着其债务的可持续性与风险敞口。这种差异在政府债务的来源构成、期限配置、币种选择及用途分配等关键维度上集中体现。从来源看，发达经济体凭借成熟的金融市场和货币优势，政府债务来源更多元且稳定，既有国内机构持有，也有大量外国投资者投资，且私人部门认购占比高；新兴市场与发展中经济体的融资渠道较窄，政府债务常依赖多边机构贷款或短期外债，私人部门占比低。在期限与币种结构方面，发达经济体多倾向发行10年期以上的长期债务，且以本币计价为主，能通过货币发行、通胀稀释等方式缓解偿债压力；而新兴经济体因融资能力有限，常被迫发行1年期至5年期短期债务以降低发行成本，且外债中外币（如美元、欧元）占比高，易受汇率波动冲击。政府债务用途差异同样明显，发达经济体的债务多投向消费与福利领域，形成“非生产性政府债务”；而新兴市场与发展中经济体的债务更偏向生产性投资，试图通过资产增值提升偿债能力。

中美政府债务产生全球溢出效应。在全球债务格局中，中美两大经济体的债务演变尤为引人关注，其政策选择与债务路径对全球债务动态具有深远影响。美国政府债务率受重大冲击影响显著。2020年新冠肺炎疫情后，大规模财政刺激使其联邦政府债务占GDP比重从108.2%飙升至132%；疫情后虽短暂回落，但受高福利开支、政府债务利息激增等拖累，2024年该比重再次突破120%，长期仍面临扩张压力。中国政府债务虽然基数相对较低，但近年来增速较快。这一趋势与基建投资、经济下行应对及地方债化解等需求相关。如何平衡政府债务增长与风险防控，已成为中国经济发展中的重要课题。

全球债务高企的驱动机制与形成逻辑

尽管不同类型经济体的政府债务成因各异，但全球政府债务高企仍主要受到一系列共性因素的推动。发达经济体的高债务一方面源于应对经济衰退、疫情冲击等推出的大规模财政刺激政策，另一方面也与高福利支出、人口老龄化带来的刚性开支增加密切相关，尽管部分国家尝试通过紧缩政策控制政府债务，但高基数下整体规模仍难明显下降。新兴市场与发展中经济体在过去十年间增加的政府债务则主要是为推动基础设施建设和促进经济增长而增加的建设性债务，以及为防御气候灾害、保障粮食安全等而形成的应急或纾困债务。深入分析这些驱动因素，可以发现经济复苏乏力、储备货币国加息以及全球不确定性上升是当前全球债务压力的三大核心来源。

经济复苏乏力削弱偿债能力。全球政府债务居高不下并非单一经济体的局部问题，而是多重共性因素交织作用的结果，首当其冲的是经济复苏乏力对偿债能力的根本性削弱。经济增长是政府债务可持续性的核心支撑，而疫情与地缘冲突的叠加冲击导致全球经济增长预期低于疫情前水平，直接压制了政府、企业与家庭的偿债能力，使得政府债务规模难以通过经济增长自然消化。根据世界银行的预测，全球80%的人口将经历增速低于新冠肺炎疫情前十年的经济增长。IMF的预测进一步印证这一趋势：2025年全球实际GDP增速将回落至2.8%，较疫情前下降0.1个百分点。这种“低增长环境”不仅让政府债务难以通过经济增长自然稀释，反而可能因财政收入不足、企业违约率上升，倒逼政府新增借款以纾困，形成“复苏乏力—偿债能力下降—政府债务被动扩张”的恶性循环。

加息周期下的全球债务成本攀升。全球主要储备货币国集中开启加息周期，通过直接推升利息支出和间接放大汇率风险，进一步加重债务国偿债负担，同时推高新增债务与存量债务再融资成本，最终导致全球政府债务规模进一步扩张。疫情后，主要经济体为对冲经济下行推出的大规模货币宽松与财政刺激政策，叠加供应链受阻引发的物资短缺，共同催生了全球范围的高通胀。为抑制通胀，2022年至2023年，美国、欧元区、英国等主要储备货币发行主体密集启动激进加息，其中美国行动最为显著，美联储在短短一年多时间内，将联邦基金利率从疫情期间的0至0.25%快速拉升至5.25%至5.5%。这一过程中，债务国面临双重压力：一方面，存量债务的利息支出随利率上升直接增加，尤其是以美元、欧元计价的外债，利息成本涨幅与储备货币国加息幅度高度挂钩；另一方面，储备货币加息引发全球资本流向逆转，新兴市场与发展中国家本币汇率普遍贬值，进一步放大了以外币计价政府债务的实际偿债规模（本币兑换储备货币的成本上升），最终形成“加息—偿债成本上升—政府债务规模被动扩张”的循环。这一影响在新兴市场与发展中经济体中表现得尤为显著。

地缘政治与贸易环境恶化加剧债务压力。全球不确定性的显著上升，会从开支增加和增长预期下调两个方面加剧政府债务压力。一方面，地缘政治风险呈扩散与长期化趋势，俄乌冲突、中东局势紧张等热点问题持续发酵，迫使相关经济体不得不扩大预防性国防开支与安全领域投入，直接推高新增政府债务规模。另一方面，全球贸易政策的频繁变动（如关税调整、产业链“脱钩”倾向）打破了市场对长期稳定增长的预期，企业因政策不确定性推迟投资计划、降低产能扩张意愿，导致全球贸易增速与投资效率双降，进一步削弱经济增长动能，使得政府债务难以通过税基扩张或利润增长自然消化，债务压力不断加剧。

全球债务的系统性治理路径

当前，全球经济增长前景转弱，融资成本上升，多重风险交织。在此背景下，财政政策既要削减政府债务，又需为应对不确定性储备缓冲资金，同时还要承接各类刚性支出压力，政策空间被显著压缩。要破解这一困局、实现全球政府债务的可持续性，可以从提升偿债能力、降低偿债成本、降低经济不确定性、发挥大国作用、完善援助纾困五大维度构建系统性治理方案。

提升债务国内生偿债能力。在提升债务国偿债能力方面，各国需从整顿本国财政安排着手。财政空间有限的国家应重点优化支出结构，优先保障医疗、教育、基础设施等能直接增强经济长期潜力的重点公共领域，既要确保这些领域的支出规模，更要着力提升资金使用效率。要充分激活财政的自动稳定器功能，如失业救济、累进税制等，在缓解短期民生压力的同时避免财政资源浪费。对多数新兴市场与发展中经济体而言，通过税收改革优化支出、扩大税基、加强税收征管，仍是当前的核心任务。合理的税收与支出改革可促进就业与投资，激发经济活力。面临融资困境的低收入发展中国家需在国际援助支持下，稳步推进财政纪律改革（如规范政府担保、严控隐性政府债务），同时避免过度紧缩损害经济根基。

降低偿债成本与优化融资环境。降低偿债成本则依赖主要货币国的降息政策。2024年起，美联储、欧洲央行等陆续开启降息通道，全球政府债务的利息支出压力有所缓解，新兴经济体和中低收入国家外币政府债务的汇率风险也得以减轻。但需注意的是，当前全球政府债务基础规模庞大，且超三分之一经济体的政府债务规模仍在持续扩张，这使得利息支出的“基数效应”显著。即便降息带来利率下行，各国利息支出占GDP的比重仍处于高位，且有继续上升的可能。要根本性缓解偿债成本的长期压力，还需同步提升偿债能力、降低政府债务基数。

增强预期引导稳定债务环境。降低未来不确定性是缓解政府债务压力的重要外部支撑。国际层面，应加强全球协同，通过多边合作减少地缘冲突、贸易摩擦等跨境风险，缩减相关国家的被动预防性财政支出和刚性应对性财政支出，降低财政压力。针对能源、粮食等关键领域，倡导产需国签订长期供应协议，缓解大宗商品价格波动对全球经济的冲击。主要经济体在货币政策调整、财政刺激退出等方面应加强沟通，评估政策的外溢效应，通过提前释放信号、控制节奏等操作，减少新兴市场资本外流与汇率波动风险，降低全球融资环境的不确定性。各国层面则需根据自身禀赋找准产业链定位，通过将资源优势转化为产业竞争力，在全球分工中占据不可替代的角色，并通过“定位升级”不断推动产业结构优化，增强本国经济韧性和抗风险能力，为消化政府债务提供坚实增长基础。

发挥大国在全球债务治理中的协调与引领。中美在全球政府债务治理中应积极发挥大国作用。美国拥有全球最具影响力的金融中心和金融服务机构，可对主权债务交易规则的走向发挥重要影响，还可利用对全球金融市场监管的影响力，积极撬动私人部门参与政府债务治理。中国作为发展中国家最大的债权国，在许多政府债务协议上拥有否决权，且中国的金融机构成长迅速，可通过提供援助和政策塑造等方式在政府债务治理中发挥建设性作用。大国之间应加强集体行动协调，共同探讨创新的政府债务治理模式，共同推动债务国提高政府债务透明度，加强债权人与债务人之间的信息沟通，提升政府债务风险评估和预警效率等。

完善国际援助与债务重组机制。完善财政援助和政府债务纾困，关键在于强化国际组织的协调作用，提升治理精准度与效率。财政援助要提高精准性，针对不同经济体的政府债务困境类型定向发力，比如对低收入国家可以扩大无偿援助与优惠贷款规模，重点支持医疗、教育等基础民生领域；对气候脆弱国，可将援助资金与防灾基建、绿色转型项目绑定，救灾的同时提高资金利用效率和发掘经济增长潜力。推动援助与能力建设的结合，通过技术支持帮助受援国优化财政管理、提升税收征管效率，增强其自主偿债能力。在政府债务纾困方面，需加快多边政府债务重组进程，简化谈判流程，明确债权人的参与义务，避免因各方权责不清导致重组拖延，确保重组方案高效落地。此外还需强化对“隐性政府债务”的纾困覆盖，将地方政府债务、国企主权担保债务等纳入纾困范围，避免局部债务风险扩散。

政府债务风险的影响深远且棘手。面对当前持续累积的债务压力，破解困局既需各国立足自身，优化财政货币政策、夯实经济增长根基、做好投融资安排、筑牢风险防线，更需要国际社会与多边组织协同发力，加强政策协调、谋求和平稳定、完善治理机制。只有多边协同，内外联动，才能走出政府债务困局，实现全球经济的健康可持续发展。

外交学院国际经济学院　王艳聪

编辑：陈希琳