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增长极是区域经济发展的最有效战略

2021-03-01 来源:《经济》杂志-经济网   加入收藏

改革开放以来,我国实施了很多重大战略,如创新驱动战略、城镇化战略、西部大开发战略、东北振兴战略等,大家都耳熟能详,但有一个战略从没有见诸任何文件和中央领导人的讲话,这就是增长极战略。增长极战略是促进区域经济发展最有效的战略,在我国区域经济发展中发挥了非常重要的作用。

区域增长极理论是在法国经济学家弗郎索瓦·佩鲁的增长极理论基础上发展起来的。佩鲁研究提出,经济增长并非在所有行业和空间均匀分布,而是首先出现和集中在具有创新能力的行业,这些行业常常集聚于经济空间的某些点上,这些点就是增长极。区域经济学者发现,经济增长率先发生在增长极上,然后通过极化与扩散效应对区域经济活动产生影响,增长极在自身不断扩大的同时,也通过各种方式不断向外扩散,从而带动整个区域经济的发展。

我国在改革开放之初,就在东南沿海地区设立了深圳、珠海、汕头、厦门四大特区,1984年又在沿海地区的开放城市设立了经济技术开发区,1990年设立了浦东新区。这些举措都获得了巨大成功,不仅在当时当地产生了巨大影响,也伴随了改革开放的全过程,这是增长极理论在神州大地上的成功实践。谓之增长极战略当不为过。


从深圳和浦东崛起看增长极效应


20世纪80年代,我国设立了四大经济特区,第一个就是深圳。深圳通过40多年的发展快速崛起,由宝安县的一个小镇发展成为一个人口超过千万的现代化国际大都市,这是世界城市建设史上的一个奇迹。在历史上,很难找到能够在如此短时间内发展如此快、如此大、如此好的案例,所以深圳这个案例充分证明了增长极理论的正确性和有效性。

深圳特区于1980年8月26日成立。当时确定的面积是395.81平方公里,是宝安县所辖的一个镇,并不是把整个宝安县都作为特区,而是把面积300多平方公里的一个镇设立为特区。当时考虑的是范围不能太大,如果范围太大,要投入更多的经济要素,很难在短时间内形成比较完善的基础设施,效果就不会那么好。

从1979年到1998年,西部10个省(区)投向深圳的资金约800亿元,所以深圳的迅速发展得益于前期大量的投入。当然,还有开放的政策、体制的创新、大量人才的聚集等因素。比较一下,同期国家设立的四个特区还有珠海、汕头、厦门,实行的是同样的政策和体制,但其他三个都与深圳不可同日而语。

基础设施完善,加上开放的政策和体制创新,吸引了大量的要素,产业快速发展。2010年深圳的地区生产总值达到了9510.91亿元,2019年达到2.6万亿元,甚至高于我们中西部一个省的地区生产总值。直到前几年,深圳才把整个宝安县全部纳入到特区范围内,面积达到1000多平方公里。由此可见,深圳市发展很快,并不是靠面积大,恰恰是面积小,才能取得如此好的效果。

深圳的崛起带动了珠江三角洲地区的发展。珠江三角洲地区过去并不发达,改革开放之初还非常落后,深圳的崛起发挥了示范作用,与其相邻的东莞、顺德、南海等地均受深圳的辐射发展起来了。

浦东新区发展也很快。浦东新区是1990年成立的,当时的面积是532.75平方公里,比深圳多不到200平方公里。2009年4月将南汇区划入,面积达到1210平方公里,占上海全市面积的1/5左右。2019年GDP达到12734亿元,占上海全市GDP总量的1/3。短短30年,浦东发展这么快、这么好,得益于增长极战略的实施。其实施步骤是,首先找准一个点,范围不必太大,然后给予大量的投入,改善基础设施条件,同时也改善投资环境,这样就能迅速推动其发展。浦东的发展成为拉动中国经济增长的发动机,不仅带动了长江三角洲城市群的发展,同时也拉动了长江经济带的发展。在此之前,1988年,我国设立了第五大特区,也就是海南经济特区,面积3万多平方公里,开放程度很高,政策很优惠,但聚集要素和发展速度远远不如浦东新区,更赶不上深圳特区。

深圳和浦东,既不是首都,也不是省会,而是设立一个区,然后给予比较大的投入,实施比较优惠的政策,从而发展起来形成良好的效应,这就是“增长极效应”。关于增长极效应,有三个特点。

一是世人瞩目的焦点。特区也好,开发区也好,是为了把更大范围的经济要素聚集起来而设立的,要给投资者传递一个信息,这个地方未来是国家或省市的发展重点,有很大的发展潜力。资本的本质是追求利润,投资者手握资本,在全世界范围内寻找投资机会,一旦发现就会把资金投到那里去。

二是人才聚集的“高地”。高素质人才愿意去的地区,一定发展很快,聚集人才是增长极战略的必要条件,很多投资者会把人才来不来作为一个重要选择因素。在某种程度上,现在深圳对人才的吸引力度已经超过了北上广。所以增长极一定是人才聚集的高地,这也是判断这个地方能否发展得更好的标志。

三是要素流动的“洼地”。有句话叫“水往低处流”,这里的“低”指的是成本低,低成本是投资者选择的重要条件。资本追逐利润,哪里利润高,就会向哪里聚集。利润高实际上就是投入成本低而收益率高,比如说土地成本低、基础设施成本低、劳动力成本低等。成本越低,利润就越高。在市场经济条件下,要素自由流动,资本最后实现了平均利润。在全球化背景下,资本在全世界范围流动,但资本流动具有选择性,那就是选择成本低的地方。实施增长极战略,就是要实现成本的降低,把成本“洼地”效应发挥出来。


开发区是所在区域的经济增长极


建立经济技术开发区是改革开放的重要战略举措,实践证明是成功的。开发区发挥了体制创新的功能,在大力引进和利用外资、不断进行各种超前改革和试验等方面作出了重大贡献,推动了区域经济的持续高速发展,已成为所在区域经济发展的增长极、技术与管理的创新点和现代化城市的重要标志。

1984年,国家在14个开放城市设立了经济技术开发区,至1999年共设立了32家国家级经济技术开发区。开发区从设立开始,就实施了比较明确的发展战略,一是体制创新战略。圈一块地很容易,关键是能否推动体制创新。每一个开发区的管理机构(管理委员会)级别都比较高,人员精干高效,决策高度集中,没有传统政府固有的推诿扯皮、相互掣肘、官僚作风,推行一条龙服务,首问负责制。因此,体制创新很关键。

二是“三个为主”战略。以工业为主,以外资为主,以外销为主,这是与当时的时代背景相适应的。开发区所在的地区经济实力弱,需要吸引外商投资,提高技术水平、管理水平。发展工业要依托城市,但当时地方政府的领导人认为,招商引资吸引了外国企业,会不会把“资本主义腐朽”带进来,就像开窗通风,没有纱窗,苍蝇蚊子会不会飞进来呢?为了避免这种情况,开发区一般设在离城市很远的地方,比如天津开发区离市区40公里;青岛开发区在黄岛,与青岛隔海相望;大连开发区离大连市区30公里,通勤时间很长。1999年,我们提出“三个并重”战略,就是二三产业并重、内外资并重、内外销并重。开发区不仅要发展工业,也要发展服务业,后来改为产城融合,就是工业和商贸居住区不要离得太远,工业和服务业同时发展。内外资并重,就是不仅吸引外资,也要吸引内资。为什么要把内资吸引进来呢?因为国内企业到开发区发展,基础设施比较好,花很少的资金,就能够尽快投产。

三是滚动开发战略。建设开发区的目的一是招商引资,发展二三产业;二是增加就业岗位,吸引劳动力;三是增加税收,为政府财政作贡献。开发区开始时采取与特区相同的政策,即“3免2减半”(3年免税,2年减半征税),5年过去后,税收提高得很快。开发区的面积一般是30平方公里,如果达到“五通一平”或“七通一平”的基础设施建设水平,每平方公里就需要投资1亿元,30平方公里就需要30亿元。政府一次拿不出来这么多钱,就分期实施,滚动发展,先在10平方公里投入10亿元,过一段时间,再发展第二期。谓之统一规划,分期实施。

经过几十年的建设,开发区已发展成为一个新城市或城市的重要组成部分——新城区。开发区体制不能长期维持,应恢复政府体制,建立人大、政协、法院。这不是旧体制复归,而是由开发建设阶段转入城市管理阶段。开发区管委会应开辟新的战场,占领新的制高点。


新区规划建设避免成为孤岛


有学者调研发现,每一个开发区都有自己的苦衷。例如,有的开发区规划了30平方公里,分三期建设,但过了10年、20年,30平方公里全部开发完毕,等到需要扩建时,周边已经挤满了各式各样的产业或者居住区,开发区变成了孤岛,无法在周边继续开发,这就是教训。天津开发区政策研究室原主任王凯写了一本书,叫《走出孤岛——中国经济技术开发区概论》。顾名思义,不能把开发区建成一座孤岛,能否规划得大一些,比如500平方公里或1000平方公里,既有工业区,也有居住区、农业区,还有生态区,名称不叫开发区,也不叫特区,就叫新区。新区就这样应运而生了。

第一个新区是浦东新区,后来有了天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山新区、甘肃兰州新区、河北雄安新区,现今共19个。这些新区有一个共同特征就是每个省只有一个,意义不言自明,即举全省之力建设一个新区,集中投入,增长极效应才能体现出来。新区就是这个省的经济增长极,通过集中投入,改善基础设施,改善营商环境,吸引更多的经济要素。

新区的功能定位是什么?一是所在地新的经济增长极。通过新体制、新政策、新模式,使其迅速发展起来,带动周边区域发展。二是所在大都市的“反磁力中心”。我国直辖市、省会的城市规模已经很大,“大城市病”很严重,但吸引力还很大。打造“反磁力中心”,达到疏解都市的功能,引导产业转移,可起到一石二鸟的效果。三是新的产业集聚区。不是建新城,也不是开发房地产,是发展产业,集聚经济要素,因此,新区是放大的开发区。四是科学发展示范区。新区是规划区,规划面积很大,有的500平方公里,有的1000平方公里,有的超过2000平方公里,如天津滨海新区面积2270平方公里。有人质疑,搞建设需要那么大吗?面积大并不是问题,应吸取开发区的教训,不要搞成孤岛,把更大范围纳入规划,有利于科学发展。规划范围内包括建设区、农业区和生态区。建设区不超过500平方公里,保留湿地和林地,其他空间发展农业。

新区的开发模式可概括为“三集主义”,即集中发展、集群发展、集约发展。集中发展就是不要到处布点,要实现产城融合;集群发展就是发展产业集群,完善上下游配套,延伸产业链;集约发展就是集约利用土地,单位面积有更多的投入和产出,杜绝浪费土地和粗放利用土地的现象。


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