东部县域在培育新质生产力中勇挑大梁

以习近平同志为核心的党中央将马克思主义生产力理论与中国国情相结合，创新性地提出了新质生产力的内涵、特征和实现路径，并结合高质量发展规律进行了战略擘画和系统部署，为加快实现中国式现代化点明了动力源泉。当前，新质生产力带来的一股强劲的向“新”求“质”浪潮正在各地不断涌动。今年的政府工作报告明确提出“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”。县域经济作为国民经济的基本单元，既是宏观经济运行的“毛细血管”，更是产业变革的“神经末梢”，具有实体产业基础庞大、资源能源禀赋突出、经济腹地广阔纵深等独特优势，是实现产业深度转型的主要载体，为技术革命性突破和生产要素创新性配置提供了丰富的实验场景和转化空间，已成为发展新质生产力的重要空间载体。东部县域作为我国县域经济版图中的重要增长极，在因地制宜发展新质生产力、科学布局县域现代化产业体系、构建新发展格局中挑大梁，既是其使命所在，更是其责任担当。

东部县域是发展新质生产力的重要前沿阵地

东部县域经济规模可观、产业基础扎实，拥有培育新质生产力的肥沃土壤。东部县域以全国约8%的县域面积、约20%的县域数量、约30%的县域人口，贡献了超40%的县域GDP、近45%的县域第二产业增加值。2024年，“千亿县”总数达62个，东部县域占据46席，前10名中东部县域独占8席，头部县市昆山市和江阴市生产总值达5000亿元，超过中西部绝大部分普通地级市经济体量，晋江、张家港、常熟、慈溪、义乌、宜兴6县市生产总值超过2000亿元。东部县域发达的工业体系主导作用持续发挥，江苏省、浙江省、山东省、福建省4省所辖县域第二产业增加值均超万亿元，河北省所辖县域第二产业增加值超过5000亿元，昆山市工业总产值已超万亿元，江阴市、张家港市、宜兴市、常熟市、慈溪市等工业总产值也均达到5000亿元规模。东部县域工业增长潜力巨大，近30%东部县域规上工业增加值增速超过全国平均水平（5.8%），龙口市、溧阳市、新沂市、乐清市、晋江市、福安市等县域规上工业增加值增速已超10%。

东部县域科技创新能力突出、产业创新成果丰富，构筑了孕育新质生产力的创新高地。东部县域凭借人才、资本集聚优势，成为前沿技术落地“首站”，部分东部县域研发投入强度超过全国平均水平，2024年，常熟市研发投入强度超过4%，昆山市、江阴市、张家港市、太仓市、宜兴市研发投入强度也均超3%。高新技术产业已成为部分东部县域的主要增长点，余姚市、乐清市、义乌市、胶州市、长兴县、桐乡市、嵊州市高新技术产业产值占规模以上工业总产值比重已超过60%，新昌县更是超过90%，均超过所在省份的平均水平。昆山市、常熟市、太仓市、胶州市、乐清市、张家港市、江阴市7县域高新技术企业数量已超1000家。依托完整产业链和资源禀赋，东部县域率先推动传统产业向高端化跃迁，电子信息、新能源、新材料、高端装备、人工智能、生物医药等战略性新兴产业渗透率显著高于全国县域平均水平，昆山‌电子信息产业集群规模超7000亿元，张家港市冶金新材料、太仓市高端装备、宜兴市电线电缆、晋江市纺织鞋服、福安市不锈钢新材料、乐清电气产业集群规模均已超2000亿元；江阴、昆山、胶州、溧阳、常熟、晋江、新昌、南安等发达县域在国家级中小企业特色产业集群和国家新型工业化示范基地建设方面取得了突出的成就。

基于东部县域新质生产力发展水平的三大范式 资料来源：赛迪方略，2025.05

东部县域深度嵌入产业分工、紧密参与产业协作，打造了发展新质生产力的协同生态。在新型城镇化战略纵深推进的背景下，东部发达的都市圈城市群正加速演变形成“核心城市突破—节点城市支撑—县域底座托举”的分工体系，实现研发在沪杭、转化在县域的协同模式（如长三角县域共建产业合作园）。长三角、珠三角等城市群周边县域承接卫星城功能，发展“配套经济”（如海安市打造上海“北大门”物流枢纽、四会市建设广佛建材与物流卫星城‌）。东部县域经济带加速形成，跨县域产业链协作（如福建省83个县域164条重点产业链全省协同）提升整体竞争力，创新链上推行“飞地园区”模式（如杭州未来科技城在湖州设立产业基地），供应链上构建跨区域产业云平台（昆山—太仓集成电路云平台），价值链上实施税收分成制度（京津冀开发区联盟）。东部县域通过‌产业精准嵌套‌（如闽宁产业园）、‌技术适配性转移‌（如新疆智能灌溉）和‌制度型开放‌（如飞地园区），既缓解自身土地、成本压力，又激活西部县域新质生产力发展动能。

东部县域培育新质生产力三大范式

东部县域立足良好的产业基础、突出的创新水平、合理的空间布局，正成为培育新质生产力的“前线”，立足差异化禀赋，瞄准“环节突破—规模跃升—源头创新”的梯次目标，因地制宜培育新质生产力，共同构建东部县域新质生产力培育的范式体系。

一是动能孕育型县域聚焦实现优势产业部分关键环节突破性进展。这类县域经济体量较小，产业结构中第一产业占比较高，处在工业化和城镇化中期前后，当前培育和发展新质生产力的核心目标在于实现优势产业部分关键环节突破性进展，通过加强对技能型新型劳动者的“引育留用”，大力支持企业通过革新生产和组织方式实现效率提升，通过数字化、绿色化改造推广先进技术和工具。根据要素禀赋和发展动力差异，又可以划分出产业迭代升级、生态功能优化和农业现代化发展三种类型。

二是规模扩容型县域持续激发优势链群规模效应，并与相邻城市形成更高级的功能协同。这类县域经济体量总体小于一般地级市，产业结构中第二产业占比较高，城镇化水平接近周边城市，这类县域当前培育和发展新质生产力的重点在于持续激发优势链群规模效应，并与相邻城市形成更高级的功能协同。通过加强产教融合和柔性引才，构建与新兴产业发展需求相匹配的人才梯队，鼓励企业加大研发投入，瞄准支撑技术突破、产业升级和市场需求的核心工具、设备及技术系统开展专项支持，对重点产业链延链补链，提升产业发展综合实力。根据要素禀赋和发展动力差异，又可划分为优势产业升级（如邹城市‌依托传统煤化工产业基础，推动煤机装备向精密制造升级）、新兴产业策源（如启东市‌延伸海工船舶产业链至生物医药，建设离岸科创平台孵化mRNA疫苗技术）、优势要素重构（如安吉县‌激活竹林生态资源，建立全竹利用科创中心，形成“碳汇+制造+文旅”复合业态）三种类型。

三是高端突破型县域探索产业链和创新链深度融合的新制度、新政策、新工具，促进原发性创新在县域实现全链条布局和高效转化。这类县域以“千亿县”为主体，部分县域经济体量比肩地级市，产业结构中第三产业占比较高，城镇化水平与中心城市接近，当前培育和发展新质生产力的重点在于探索产业链和创新链深度融合的新制度、新政策、新工具，促进原发性创新在县域实现全链条布局和高效转化。通过积极争取对高精尖人才的培养和利用，营造适合高素质人才发展的职业环境，加强对新要素、新工具的应用推广，促进“数据+算法+硬件”深度融合，高标准建设创新载体，以特色场景资源开发助力创新孵化。根据要素禀赋和发展动力差异，又可划分激发内生动力（如昆山市建立半导体材料和智能计算领域自主知识产权池；嘉善县设立长三角（嘉善）智能传感器概念验证中心；晋江市建立科技成果转化基金）、放大区位优势（如龙口市依托中集来福士海洋工程研究院，与挪威、新加坡科研机构共建离岸研发中心；太仓市沿沪苏通铁路打造“临沪科创产业高地”；慈溪市在杭州湾新区建设智能家电产业创新服务综合体；福清市依托元洪国际食品产业园搭建中国-印尼“两国双园”）两种类型。

东部县域培育新质生产力面临四大阻碍

东部县域培育新质生产力的卡点痛点堵点主要集中在四个层面：

一是内涵认识存在偏差，由于创新能力千差万别，县域层面对新质生产力的认知存在“两极分化”。除少数头部县外，部分县域尚未形成系统性共识，认为自身创新能力与新质生产力产生的条件差距较大，较少布局高校科研资源，更缺乏独角兽、瞪羚企业等优质创新主体；县城整体服务能级较低，受到周边区域中心城市虹吸效应严重，缺乏与城市竞争创新资源的基础条件，较难成为孕育生产力的土壤；县域层面缺乏典型的、可复制推广的新质生产力发展经验示范，大部分县域受到自身生产力发展阶段限制，较难设想在县域层面促进创新链和产业链无缝衔接的有效路径。

二是关键要素保障不足，尤其是资金、土地、人才三方面存在明显的短板，制约了东部沿海县域培育和发展新质生产力。县级层面较难依靠自身建立起市场化程度较高的产投平台或在资金体量相对较大的母基金中获得足够话语权，因此以金融工具吸引优质产业资源和社会资本到县域投资的难度较大；“土地财政”受房地产市场波动影响较大，进一步压缩了财政收入空间；部分县域当地银行多为派出机构，没有决策权，资金使用权限逐渐缩小、申请资金难度较大。部分县域土地综合利用效率偏低，增量收紧、存量难用、审批周期较长，使县域在土地资源分配中处于劣势，乡镇工业区产业同质化，土地利用相对粗放，县级或镇级自发进行优化调整的空间不大，需要经过多级法定规划编制和层层上报申请，决策流程繁多，导致县域土地资源利用缺乏灵活性和针对性的发展引导。无论所处生产力发展阶段和要素禀赋条件存在差异，各县域均存在高端人才的“引用留存”挑战、产业工人断档、管理型人才和企业家数量较少、缺乏根植于乡土文化的职业发展环境，县域层面人才政策和措施针对性不足，多数县域的人才政策主要基于对地级市政策的传导和落实，缺乏对本级人才利用问题的针对性政策和制度创新。

三是创新主体增长乏力，当前国内外市场环境使得各类企业主体承压较大，特别是民营经济主导县域，中小企业发展问题突出。县域层面企业数量众多，但普遍规模较小，存在“专精”有余、“特新”不足的问题，传统产业链主企业面临“船大难调头”问题，新兴产业链主企业对政府配套（税收返还、地价优惠等）要求高，本地难以满足企业诉求，即使最终推动项目落地，若区域内产业配套能力不强，企业对上下游关联企业的带动作用也无法充分释放，链上企业对在目标县域投资新增产能的决策趋于谨慎。县域在创新资源分配中区位条件与城市相比存在劣势，导致中试小试、检验检测等科技成果转化服务的服务半径较小，投入产出效率不高，部分县域探索通过在一线城市建设“科创飞地”“飞地园区”等制度创新解决创新资源供给不足的问题，但此类经济区与行政区适度分离的模式仍在探索阶段。县域层面能接触到的科研成果与县域企业需求无法及时匹配，缺乏广泛匹配供需关系的公共服务平台，技术合作渠道狭窄且转化周期和时间成本较高。

四是政策和机制设计滞后于需求变化，主要体现在国家和省级层面尚未形成精准指引县域发展的政策体系，容易出现“一刀切”问题。目前关键核心要素保障政策主要集中在省级层面，对区域内县域缺乏针对性和差异化的发展引导，产业功能雷同、产业投资同质化竞争现象突出，部分县域提出在园区发展等方面的支持政策获得感不强，只有“名”不获“利”，未充分发挥政策制定初衷。区域协同发展和产业转移过程中的利益分配机制不健全，缺乏合理的税收分享、资源补偿等制度安排，产业转移等支持政策往往更多惠及相对领先地区，忽略了产业跨区域辐射区域拉动效应。

东部县域破局新质生产力三大路径

新质生产力发展所依托的劳动者、劳动资料和劳动对象及其优化组合在实践中的具体表现就是产业发展，根据产业分工关系和三大范式，当前东部县域新质生产力发展路径可归纳为传统产业未来化、新兴产业规模化、未来产业产品化。

一是传统产业未来化要以绿色化转型、数智化赋能、高端化升级‌为主要方向。推动高物耗高能耗行业绿色化转型升级。围绕矿产、特色农业等资源密集型产业，聚焦废弃物、副产物的回收和综合利用，积极推动高附加值衍生产品的开发。加快提高生产电气化水平，减少化石能源的使用，推动电能替代装备融入更多的生产工艺环节，鼓励企业提高可再生能源利用比例，同时积极探索布局工业绿色微电网，加快新型储能规模化应用，推进多个能源系统高效互补利用。丰富城乡生产、生活空间的循环经济和新能源应用场景，以零碳园区为载体探索构建绿色化的新型产城关系。推动高劳动力依赖行业数智化转型升级。广泛利用工业互联网等数智技术，优化传统产业生产流程，全面提升传统产业的生产和管理效率，在农业生产领域，大力实施精准农业技术、推广智能化农业设备，在制造业领域，纵深推进生产设备的智能化改造，推动智能工厂、智能车间建设，引导数智技术在传统产业各环节各领域扩大渗透和应用，将自动化生产线、工业机器人、智能物流系统、智能监测设备等智能装备应用到生产环节中。推动低附加值行业高端化转型升级，制定传统产业重点领域升级路线图，引导企业推出功能更新、性能更优、质量更高的产品或服务。强化科技招商，针对缺失的高附加值环节，强化科技招商配套能力，推动提高产业附加值。培育数字化、服务型制造新业态新模式，支持制造业企业和互联网企业联合打造平台生态，积极探索共享制造新模式，创新推出设备共享租赁、产品全生命周期服务等新型业务形态。

基于产业分工关系的东部县域新质生产力发展路径 资料来源：赛迪方略，2025.05

二是新兴产业规模化要以集群化布局、融合化演进、协同化推进为重要着力点。促进战略性新兴产业集聚发展，引导战略性新兴产业相关企业、科研机构和其他组织实现空间上的高效集聚，依据重点产业链图谱，针对产业链缺失环节，谋划引进一批技术水平高、带动能力强的重大项目，加快补齐产业链短板，着力固链强链延链补链，提升本地产业链配套能力。支持大企业通过增资扩股、兼并重组、股权置换等方式集中优势资源，加强研发设计、标准制定、系统集成、总装测试、对外工程总承包及终身服务体系建设，将一般零部件制造、非核心业务扩散到中小配套企业，与中小企业形成配套产业战略联盟。深度推动产业融合发展，发展服务型制造和推动制造业服务业化，积极探索定制化服务、供应链管理、共享制造、全生命周期管理等融合发展新模式。鼓励和支持企业运用云计算、大数据、数字孪生等技术构建覆盖生产、销售、供应链的数字化管理体系，着力推进智能工厂、智能车间、数字化供应链建设。积极推动产业链跨区域协同发展，完善“飞地经济”“结对帮扶”机制，推动县域、市域间建立产业协作关系，以县域间共育优势产业实现战略性新兴产业的跨区域协作。

三是未来产业产品化要以前沿性突破、标志性成果、应用性转化为最终落脚点。持续开展前沿性研究，围绕产业创新需要，鼓励科研院所、高校、龙头企业聚焦优势特色领域开展应用基础研究，建立前沿科技和未来产业战略情报研判机制，分领域开展技术跟踪预测，形成前沿技术攻关目录和重点攻关方向，深化运用“揭榜挂帅”机制，鼓励优势科研力量协同合作。积极打造标志性产品，选择有基础、有市场的成长型未来产业为突破口，引导企业建立面向科研、生产、消费终端的新产品导入机制，加速推动新产品从试制到量产。落实首台（套）重大技术装备和首批次材料激励政策，鼓励企业在技术研发、生产制造、市场营销全方位协同创新，开发适应通用智能趋势的标志性产品和服务。完善科技成果供需精准对接体系，推动现有成果库、需求库等资源整合，多元化开展科技成果供需对接活动，拓宽中小企业技术获取渠道，加速成果转移转化。大力拓展应用场景，加快新技术新产品应用推广，打造公益性质和商业性质的未来场景实验室，推动新技术、新产品、新模式场景应用实测验证，围绕未来医疗、交通、工厂、社区、农业等领域，系统谋划、挖掘开发示范应用场景，推动场景创新带动未来技术率先应用。

中国电子信息产业发展研究院赛迪顾问副总裁兼赛迪方略县域经济研究中心主任　余德彪

本文第二作者、第三作者分别为赛迪方略东部县域经济研究中心崔晓雨、赵康

编辑：陈希琳