充分发挥发展规划的牵引作用

智能灵巧手在 2025 云栖大会上展示其手指的灵活度 作者：龙巍 / 来源：中经视觉

国民经济和社会发展规划是中国特色社会主义市场经济体制下党治国理政的重要战略性工具，是有别于苏联式计划经济和西方经济学理论的一种中国式治理方法创新。“十五五”时期，发展规划编制设计水平和实践指导能力不断提升，结合了现代国家治理理念、先进的宏观调控管理方法和前沿智能规划技术的新型发展规划正在呈现战略化、智能化和国际化的发展趋势。

凸显战略导向作用

发展规划作为引领我国经济社会发展的战略性工具，是宏观经济治理手段的重要规尺和准绳，在“十五五”期间将进一步发挥关键战略导向作用。

当前，面对国际国内经济形势的复杂变化，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局需要从宏观经济治理角度提出新的破题思路。科学的宏观调控是推动有效市场和有为政府紧密结合的重要途径，而其中的关键则在于战略设计和战略规划的科学指引。从“十五五”规划的编制和设计过程可以看出，发展规划正在成为健全宏观经济治理体系的重要工具，其立足于统筹全国一盘棋，遵循稳中求进、以进促稳、先立后破的原则，坚持党的领导，坚持人民至上，兼顾国际国内两种市场的供给和需求，主要目标聚焦于长远战略考虑，重点举措聚焦于项目牵引，并且配有分阶段、分步骤实施的路径设计，为平衡扩大内需和供给侧改革、推动高质量发展和高水平开放、推动新旧动能转换和催生新质生产力等提供了清晰的政策方向。

发展规划是一种大战略设计，而宏观调控则更侧重于战术执行。为充分适应“十五五”期间以新质生产力为主要推动力的新发展格局，发展规划的战略导向作用需要与中国特色宏观经济治理体系紧密结合，按照市场经济活动的基本规律，整合目标与手段，逐步形成科学完整的“预设—对标—执行—反馈—评价—提升”政策协调路径链条。

一方面，在宏观调控过程中，发展规划提供了目标导向、问题导向、结果导向、行为导向及方法导向五种重要的工作思路。具体而言，就是宏观调控要始终对标5年至10年后中长期经济社会发展的核心目标设定，侧重解决制约有效市场发展的关键问题，突出强化对政策结果的科学预测和政策目标一致性评估，积极调动市场预期和引领经营主体行为选择，优化政策执行方法和政策细节，从而实现战略与战术的密切配合。规划和调控应双向促进，短中长期配合，着力健全就业、投资、消费、产业、区域等政策之间的协调机制。在出台调控政策前，也应充分考虑发展规划中关于承载能力的约束性指标，考虑资源能耗、环境污染、土地空间等各方面的限制条件，审慎评估宏观调控政策的外溢效应。

另一方面，发展规划的编制和执行也要充分考虑宏观经济治理的细节。从规划设计阶段就应密切结合宏观调控的实际过程和路径，科学确定可执行、可测度的目标体系，合理界定约束性和预期性指标。以提高全要素增长率、打造新质生产力为指引，对类似于全社会研发经费投入增长率、数字经济核心产业增加值比重等指标进行科学设计，充分考虑相关指标体系在宏观调控过程中的适用性和参考价值。应按照经济增长率目标，测定政府规划期内支出总盘子，考虑回溯，确定年度财政赤字率指标；根据货币发行量与通胀率和就业率的统计规律，深入研究货币政策对完成规划期内整体就业和民生指标的影响；综合分析外贸政策对国内国际两个市场的链式影响，充分评估国际因素对国内宏观经济运行的扰动。

“十五五”时期，要坚持科学设计规划、有效执行规划、减少无效规划，推进规划和调控的双向反馈与科学评估，既要确保一张蓝图干到底，也要赋予宏观调控充分的灵活性和政策腾挪空间，实现战略与战术的和谐统一。

“AI+”提升科学性

未来五年，我国经济将转向高质量发展阶段，需要适应转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的要求，更加注重宏观经济政策的系统性、完整性、灵活性和一致性。发展规划是从目标制定到具体落实的路线图和工具箱，需要与实际经济政策的执行过程紧密结合，因此在规划制定过程中需要经过全面认真的评估，充分考虑经济走势预测的科学性和操作的可行性。从历次五年规划编制过程来看，发展规划编制和设计的科学性仍有待提高，经验主义和惯性决策的情况还客观存在，在某种程度上存在定性研判缺乏依据、定量研判不够准确等问题。

“十五五”时期，随着人工智能的快速发展，利用人工智能和数据建模等科学方法开展政策制定和决策等方面的辅助研究将是新兴热点，也是前沿技术与管理学、经济学等文科专业之间开展交叉融合研究的重要应用领域之一。利用大数据方法辅助开展规划编制，有利于提升规划预测的准确性，特别是在规划目标指标体系的设计、重大项目的建议、规划成效评估和影响预测、规划效果动态反馈等方面，智能模拟和预测等科学化手段能够显著提高决策和评估的准确性。

从具体方法来看，由于国民经济和社会发展五年规划作为一种特殊的政策工具，具有体系清晰、文件样本量小、数据较为规范、语料语素规模相对较小、量化目标体系较为健全、监测评估数据完整等特点，适合作为基于大语言模型的智能决策研究的对象。而且发展规划具有特定的使用群体，对效果反馈和评价所需搜集的样本数量相对较小，也易于使用政策模拟工具进行沙盘推演。由于“十五五”期间我国全社会数字化智能化水平将显著提升，由国家主导推动、法治充分保障的经济社会发展数据搜集与应用将进一步规范化，使经济信息的准确性、及时性和代表性进一步提高，这些都为发展规划编制的智能化提供了基础保障。在网络时代，经济社会信息的互联更加紧密，数据之间的耦合和交互速度显著提升，随着智能物流与交通、数字孪生基建投资、国土空间感知、资源环境监测、数字货币应用等方面的技术进步和数据储备的不断积累，将为进一步提高宏观调控与发展规划的匹配精准性创造条件。

此外，发展规划包括“三级四类”体系，其中区域规划、空间规划、专项规划等具有更加工程化和技术化的设计思路，也为人工智能等技术的应用提供了重要场景。例如，在基础设施投资项目规划设计过程中，就已经开始运用大数据和人工智能算法对投资收益和运营模式等进行模拟评估，取得较好效果。

当然，也应该看到，智能决策在目前阶段仍主要作为一种新型的政策辅助手段，与经济实际演化过程和市场化运作机理之间仍有难以逾越的现实鸿沟。特别是考虑到发展规划作为一种战略性、经验性和政策性较强的政策工具，在现有人工智能技术发展阶段尚无法脱离人类政策专家的主体指导。因此，需要利用人类反馈强化学习等方法，选择高水平专家对机器学习的结果进行矫正训练，以便充分融入规划专家对文件内容的判别知识，发挥大数据分析的科学预测优势，增强规划的科学性和指导性，有效降低规划成本，解决目前发展规划编制过程中存在的效度和信度问题。

贡献“中国方案”

中国的发展规划作为一种独特的政策工具，不仅创新了新兴市场经济治理模式，而且也为其他国家提供了宝贵的经验。它提供了一个关于如何思考长远发展、如何统筹资源、如何实现战略目标的“思想框架”和“政策工具箱”，证明了一个发展中国家可以通过主动的、战略性的国家治理，有效驾驭市场力量，实现快速而稳定的经济社会转型。近年来，作为主要从事发展规划研究的智库，笔者所在单位受国家相关主管部门委托，多次参与了同塞尔维亚、哈萨克斯坦、老挝、尼日利亚、洪都拉斯等发展中国家的治国理政经验交流和海外教学任务，着重介绍中国的发展规划政策体系。很多国家的经济管理部门都对此表现出浓厚的兴趣。各国最关心的问题是，中国的发展规划为什么能够成功？有什么样的政策逻辑？是否能够复制？

从理论和实践层面来看，中国发展规划的核心价值在于它提供了一套系统性的、以发展为导向的治理方法论，而不仅仅是通过制定具体的经济指标引导政府施政行为。其政策逻辑和国际意义可以概括为以下几个方面。

一是长期战略视野与政策连续性。五年规划体系确保了国家发展目标不因政府换届而中断。每一期规划都建立在上一期的基础上，并根据新情况进行调整，实现了“一张蓝图绘到底”，展示了政治稳定和战略定力对于吸引长期投资、推动大型基础设施建设的重要性，解决了许多发展中国家面临的政策“朝令夕改”问题。

二是务实灵活的渐进主义。发展规划并非一成不变的教条，而是强调“摸着石头过河”。它设定了明确的远景方向，但在实施路径上允许试错和调整，有效降低了转型风险和社会震荡，为发展中国家提供了破解激进式改革与“休克疗法”弊端的范本。

三是以基础设施建设为核心的项目引领。所谓“项目跟着规划走，投资跟着项目走”，五年规划将交通、能源、通信等基础设施建设置于优先地位，为国家的工业化、城市化以及全国统一大市场的形成奠定了坚实的基础，证明了政府主导的、大规模的基础设施投资对于打破“贫困陷阱”、降低交易成本、释放经济潜力具有关键作用。

四是强有力的国家资源动员能力。发展规划不仅仅是政策文件，它通过一套复杂的考核、问责和资源配置体系（如财政资金、土地指标、项目审批）与地方政府和国有企业绑定，确保了国家意志的贯彻执行。对于许多国家治理能力和民族意识薄弱的发展中国家而言，“集中力量办大事”是值得考虑的战略选择。

五是以人民为中心的发展目标。自“十三五”以来，发展规划编制过程中均突出强调消除贫困和改善教育、医疗、就业等民生问题，并将其完成情况与地方官员的政绩考核紧密挂钩，从而纠正了“增长即发展”的片面认知。对于贫富差距巨大的发展中国家而言，中国在精准扶贫、乡村振兴、创建社会保障网方面的具体做法具有极高的参考价值。

正是由于发展规划具有上述独特的范式意义，它正在成为各国研究中国模式的重要抓手；而我国在发展规划体系内，也在不断增加国际化的内容。中国近年来的发展规划前期研究工作始终将外部环境变化作为重要变量加以深入研究。一些外向型经济比较发达的省份在制定本省相关领域发展规划过程中，尤为重视国际经济贸易环境甚至地缘政治安全环境的分析，要求对未来外部发展场景做分类预测并分级制定对策。北京、上海、广州、深圳、成都、重庆等国际交往中心城市在制定五年发展规划的过程中也普遍将提升城市国际化水平作为新型城镇化发展的重点任务，力争在事关中国式现代化全局的战略任务中取得重大突破。

从国际层面来看，中国的发展规划理念正在与共建“一带一路”倡议深度融合。例如，在基础设施互联互通、产能合作、工业园区开发等方面，中国政府和企业善于将规划思路贯彻到双边合作的具体领域，高度重视对接东道国自身的“国家发展规划”或“产业发展规划”，以确保中国援建或投资的基础设施能够有效融入东道国的国家发展体系，使合作项目更符合东道国的长期需求，减少合作阻力和“孤岛效应”。在多边领域，中国通过在全球发展倡议框架下提供公共产品，为全球减贫、公共卫生、气候变化、绿色发展等中长期发展目标提供规划思路，注重通过联合国开发计划署（UNDP）、世界银行等平台，分享中国在制定和实施专项领域规划（如植树造林、卫生免疫等）方面的技术知识和治理经验。此外，中国与全球南方国家的智库之间正在探讨联合研究适合不同国情的区域发展规划模型、指标体系和监测评估方法，力争形成具有普遍示范意义的发展规划政策工具箱。

必须强调的是，中国的发展规划是中国现实国情的产物，发展规划的国际化不是为了输出“中国模式”，更不是地缘政治工具，而是与世界共享中国发展背后的规划理念、工具和方法。展望“十五五”，中国的发展规划将始终是透明、开放的，也必将从理论和实践层面获得更多的国际认可。

清华大学中国发展规划研究院　李治

编辑：马明