进一步全面深化改革 促区域协同

关于区域协调发展趋势性变化的几点思考

■ 习近平经济思想研究中心研究四部主任、研究员　张燕

 
沁伊高速黄河特大桥右幅全线贯通，实现了重大节点突破 作者：白水平 / 来源：中经视觉

协调既是目标，也是路径，还是判断标准。在不同的历史时期，我国发展所面临的内外部条件、环境和总体战略愿景不一样，促进区域协调发展的目标、路径等相应地具有鲜明的阶段性时代性。顺应时代变迁大势，着眼中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，从历史的、全国乃至全球的视角看，新形势下促进区域协调发展的目标任务等也正在发生深刻的变化。

区域协调发展的战略目标不断拓展升级

新中国成立以来，随着国家部署推动区域发展战略、区域政策和区域协调发展体制机制的不断完善，我国区域发展大致经历均衡发展（1949年至1978年）、非均衡发展（1979年至1998年）、促进协调发展（1999年至2011年）、深化推进协调发展（2012年至今）等几个演进阶段。相应地，我国区域发展战略不断迭代递进，从新中国成立之后平衡工业布局和推进“三线”建设，到改革开放之后率先推进沿海地区开发开放，到上个世纪末开始推进实施西部大开发、东北振兴、中部崛起等区域战略，到“十一五”时期谋划实施主体功能区战略，再到党的十八大以来谋划实施京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，在实践中逐渐形成顺应时代发展趋势、具有中国国情特色的区域发展战略体系。

历史地看，在新中国成立后，为了尽快恢复国民经济发展以及一段时间内考虑国防备战的需要，当时生产力布局更多考虑均衡发展及向内地倾斜，这一时期很大程度上体现促进区域发展的公平性。改革开放以后，着力加快发展中国特色社会主义市场经济，率先推进东部沿海地区开发开放，更多体现了区域发展的效率因素。国家在持续深化推进东部沿海地区对外开放的同时，部署实施西部大开发、东北振兴、中部崛起等区域战略，更多着眼解决这些区域发展相对滞后问题，显然兼顾了效率和公平问题。针对快速工业化城镇化过程中存在国土开发粗放问题，国家开始谋划实施主体功能区战略，更加注重国土保护和可持续发展。党的十八大以后，着眼中华民族伟大复兴战略高度，推动实施京津冀协同发展等区域重大战略，更加注重统筹考虑实现高质量发展和高水平安全良性互动目标。

显然，随着我国内外部环境、经济社会发展阶段的深刻变化，我国区域发展在历史性地解决当时全国发展不平衡不充分面临主要矛盾的同时，区域协调发展的功能目标在不断丰富拓展，从过去兼顾公平与效率，到需要更好统筹公平、效率、可持续发展和安全等多重战略目标。新征程上，既要遵循经济规律，更好发挥市场配置资源的决定性作用提高区域经济发展效率，也要更好发挥比较优势促进发展机会均等特别是促进实现发展成果普惠共享，还要更加注重人地关系和谐推动国土空间有效保护以实现中华民族永续发展。同时，应对全球政治经济格局深度演化带来更多不确定性风险因素，需要增强经济优势地区高质量发展动力源作用，增强农产品主产区、重点生态功能区、能源资源富集地区和边境地区等承担战略功能的区域，切实维护国家粮食安全、生态安全、能源安全和边疆安全。

区域协调发展的利益关系日益丰富多元

我国区域发展差异大，这为协调区域利益关系既提供了丰富的场景，也增加了协调的难度。随着我国区域发展战略部署的不断深化，在以行政区为基本单元外，还逐步形成了多种类型的区域空间单元，如西部、东北、中部和东部四大区域板块，中心城市、都市圈、城市群等重点城镇化区域，农产品主产区、生态功能区、能源资源富集地区、边境地区等战略功能区域，革命老区、生态脆弱地区、资源型地区等特殊类型地区，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域、海南自由贸易港等重大战略区域，以及河北雄安新区、横琴粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区等重大区域平台，等等。此外，相对这些战略政策区域，相应地就形成一些非战略政策区域。

从全国一盘棋视角看，促进区域协调发展，既要解决特定区域发展面临的主要问题，也要统筹协调不同类型、不同层次区域之间的关系，在推进特定战略政策区域发展的同时，如何协调不同战略政策区域之间的利益关系，如何协调战略政策区域与非战略政策区域之间的利益关系，同样至关重要。我国区域发展需要协调的利益关系，已从过去协调行政区之间的利益关系，逐步演变到兼顾统筹行政区、功能区、经济区、重大战略政策区等不同类型区域之间的利益关系深度转变。

为此，不断优化完善区域协调发展体制机制，更好协调不同区域利益关系促进区域协调发展，既要深化实施区域协调发展战略、区域重大战略和主体功能区战略，一以贯之地推动实现各自区域战略目标，也要促进区域战略之间融合互动发展，在重大规划、重大改革、重大政策、重大工程、重大项目等方面加强战略协同，全国一盘棋优化资源要素配置，切实为全国统一大市场建设、加快构建新发展格局提供区域支撑，还要加强战略政策区域与非战略政策区域之间的协同联动，避免行政干预造成政策梯度差异从而引起新的区域发展不平衡。

区域协调发展的内在动力正在迭代升级

在计划经济时代，促进区域协调发展，政府更多从调配物资生产供应、协调商品供求关系等方面入手。过去一段时间内，我国大规模推进西气东输、西电东送等重大工程，以及有序引导人口大规模向东部沿海迁移，这既顺应了经济发展规律、促进人口和发展要素向经济优势地区集中，也通过政府宏观调控手段，有力保障了东部沿海地区开发开放所需要的大体量资源要素和劳动力。当前，我国经济发展正加快由资源要素投入型向创新驱动型转变、由规模速度型向质量效益型转变，伴随着要素市场化改革的深化和全国统一大市场建设的提速，以及现代化综合交通运输体系和新型基础设施体系的不断完善，跨区域间劳动力流动和各类资源要素配置的方式、结构、频次甚至效率都在发生深刻变化甚至迭代演化升级。

从区域协调发展的内在运行机理看，一个区域的比较优势是否能够得到有效发挥，区域之间能否实现更高水平的协同协作发展，要取决于在更大市场范围内各类发展要素的配置效率。我国区域协调发展的内在动力正从以劳动力、矿产能源资产等传统生产要素为主的大规模跨区域迁移流动为主，逐步演变为更好协调传统要素和新要素的优化配置，特别是更加注重资本、知识、技术、管理、数据等新要素的跨区域柔性配置。区域之间不简单是劳动力、商品要素之间的供求关系，更是创新链、产业链、供应链之间的协作关系，区域关系日趋紧密。

竞争是合作的前提，竞争体现了市场经济规律，合作反映的是区域主体利益协调的意愿，区域竞争与区域合作相伴而行。当前，全国统一大市场建设正向纵深推进，一方面，要进一步破除不同程度上还存在的隐形行政壁垒，特别是加力破除区域行业企业之间的“内卷式”竞争，充分发挥市场配置资源的决定性作用，促进区域之间呈现相互比肩、良性竞争的协同协调发展局面。另一方面，政府发挥宏观调控有效引导作用，全国一盘棋完善创新链、产业链、供应链跨区域布局，深化区域之间务实有效合作，及时弥补市场机制失灵的缺陷，有效促进区域之间各类发展要素有序流动、高效配置。

区域协调发展的部署空间更加深化广阔

从东部、西部、东北和中部四大区域板块，到落实主体功能区制度分类指导优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域发展，再到京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域等重大战略区域，以及浙江高质量发展建设共同富裕示范区、山东建设新旧动能转化综合试验区、海南建设中国特色自由贸易港、深圳建设中国特色社会主义先行示范区、浦东打造社会主义现代化建设引领区和高质量建设国家级新区等，我国区域协调发展的战略部署空间不断趋于深化细化，既有不同类型的跨区域，也有承担国家重大发展使命的省级、地市级行政单元或战略平台等。

此外，近年来随着我国海洋经济、流域经济、湾区经济、县域经济、低空经济等加快发展，以及陆海内外联动、东西双向互济的全面开放格局加快形成，促进区域协调发展的视域范围不断拓展深化。总体上，促进区域协调发展的战略部署空间日益呈现出从一域到全局、从地面到空域、从陆地向海洋、从国内向国际、从跨行政区域到精准落子落地的深度演变。

新形势下，促进区域协调发展，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，既要树立着眼全国发展的全局大局思维系统思维，更要有国际视野和开放思维，还要有落地落实的精准思维，既要从全局谋一域，也要跳出一域谋全域，需要从更大更广更纵深的空间范围统筹各类资源要素。

区域协调发展的路径场景突出精准特色

从区域协调发展的路径方式上看，不同战略区域之间的融合发展，经济优势区域与农产品主产区、生态功能区、能源资源富集地区之间的协作，沿海地区、内陆地区和沿边地区之间的联动，流域上下游之间的协同保护发展，生态受益地区与生态保护地区、粮食主产区与主销区之间、资源输出地与输入地之间的利益补偿，省际交界地区不同等级行政单元之间的共建共享，发达地区和欠发达地区之间的合作，重大区域战略平台之间的互动发展，等等，由于区域协调发展的主体、内容和目标等不一样，协调发展的路径也各有侧重、不尽相同。

党的二十大擘画了中国式现代化的宏伟蓝图，对加快构建新发展格局、着力推动高质量发展、促进共同富裕等作出了全面战略部署。我国区域差异大，客观上推进高质量发展的路径各不相同，现代化建设的步伐也有快有慢。不同区域、各地区要立足自身发展的基础条件，切实发挥各自的比较优势，找准把握新发展阶段、完整准确全面贯彻新发展理念、融入新发展格局、实现高质量发展、促进共同富裕目标等战略部署的切入点和发力点，不断增强主体功能，因时制宜、因地制宜，扬长避短、扬长补短，积极探索走差异化高质量发展、现代化建设的路子，彰显特色、充分展现中国式现代化的万千气象。

编辑：陈希琳