进一步全面深化改革 促区域协同

完善实施区域协调发展战略机制

■ 中国国际经济交流中心科研信息部副部长、研究员　陈妍

沪苏通长江公铁大桥日出时分景色壮美 作者：许丛军 / 来源：中经视觉

统筹区域协调发展始终是关系党和国家事业发展全局的重大问题。我国通过实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，正在逐步构建起定位清晰、分工合理的区域经济格局。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“完善实施区域协调发展战略机制”，这是健全宏观经济治理体系的重要方面，也意味着新时期我国深入实施区域协调发展战略，需着力破解体制机制障碍，完善创新政策体系，通过改革创新释放区域经济活力。

当前我国区域协调发展面临新的形势和挑战

党的十八大以来，我国在坚持统筹区域发展，优化东部、中部、西部和东北四大板块发展战略基础上，提出了京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，有效推动了区域经济协调和高质量发展。随着区域协调发展战略和区域重大战略持续推进，我国区域一体化探索取得积极成效，协调发展水平持续提升，发展差距不断缩小，特别是基本公共服务均等化、基础设施通达程度相对均衡、人民基本生活保障水平大体相当这三大目标正加快实现。

区域经济发展始终与国家发展战略大局紧密关联。当前我国已由高速增长转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出新的更高要求。推动解决区域发展水平差距大、发展不平衡的矛盾，是高质量发展的内在要求，也是推进中国式现代化的重要支撑。现阶段我国发展面临的外部环境已经发生深刻变化，国家间科技竞争日益激烈，通过区域协作和改革创新提高资源配置效率，形成全国“一盘棋”合力，才能将我国区域空间广、回旋余地大的优势转化为经济发展势能，提升国家整体竞争力。

虽然我国区域协调发展已取得显著成效，但区域发展不平衡不充分问题仍然突出，也呈现出阶段性特征。从区域板块看，东西部地区发展的绝对差距仍然很大，特别是进入高质量发展阶段，经济发展从主要依靠要素投入驱动转向更多依靠创新驱动，后发地区往往创新资源不足，与先发地区的发展差距有可能进一步拉大，南北差距扩大态势仍在持续。区域板块内部次区域之间仍存在着如何推动差异化、互补性、融合式发展，避免同质化、排他性、离散式发展等问题。中心城市和城市群的发展差距是导致区域发展不均衡的重要原因。而我国大部分城市群的一体化发展程度明显不足，城市群内未形成良好的产业分工协作格局，中心城市辐射带动能力有限，也缺少次级中心城市，多重因素导致协调发展难度较大。从体制机制看，生产要素在区域间流通不畅通，仍存在诸多行政壁垒限制；产业同质化、重复布局问题突出，从各地发展规划看，布局的战略性新兴产业高度一致，难以彰显不同区域比较优势，也就难以开展深层次合作与协作；区际利益协调机制仍不健全等。这些问题反映出我国区域一体化发展尚面临很大挑战，需要在推动区域经济治理中持续加以解决。

新时期推进区域协调发展的重心和任务

随着区域重大战略、协调发展战略和主体功能区战略的深入实施，优势互补、高质量发展的区域空间布局已初步形成，区域发展效能持续显现。在全球百年未有之大变局和我国高质量发展要求下，我国区域经济发展应确保优势发展地区动力源作用的有效发挥和发展能级的持续提升，在此基础上，持续挖掘释放其他地区的发展潜力，形成发展合力，打造高质量发展动力系统。

打造区域发展动力引擎，提升辐射带动能力——

构建更加均衡的区域经济格局，要充分发挥好经济发展优势地区作为经济增长点和动力引擎作用。2024年中央经济工作会议提出“提升经济发展优势区域的创新能力和辐射带动作用”。创新能力是区域竞争力的决定因素，优势地区通过科技创新增强发展动能，再通过成果孵化、产业转移等创新要素溢出方式形成对其他地区的辐射带动，进而形成协同发展新格局。

一是发挥好京津冀、长三角、粤港澳大湾区作为引领全国高质量发展的动力源作用。京津冀、长三角、粤港澳大湾区具备创新资源集聚优势，创新生态和创新场景丰富，承担着打造我国自主创新的重要源头和原始创新的主要策源地的重要使命，同时也具备科技成果应用的制造能力和市场规模，应加强科技创新，将创新潜能和产业发展势能转化为推动高质量发展的强大动能，为国家实现高水平科技自立自强，提升综合国力和国际竞争力提供有力支撑。

二是发挥好城市群作为高质量发展重要动力引擎的作用。城市群是承载发展要素的主要空间载体，应提高中心城市辐射带动能力，以特色优势产业集群为牵引，形成大中小城市合理分工格局，探索构建有效治理方式和合作机制，持续打造高质量发展动力引擎。鼓励在城市群这一较小区域单元开展一体化试点，推动体制机制创新，探索多种形态的跨行政区产业合作方式和利益协调机制。为缩小南北发展差距，激活北方经济，可以中原城市群、长江中游城市群、山东半岛城市群等为基础，探索开展南北方科创资源和产业发展协作，加强南北方经济连接，积极作为，应对分化态势。

三是优化创新资源布局，构建区域协同创新体系。在高质量发展阶段，技术创新和产业创新能力成为区域竞争力的关键支撑，未来将重塑我国区域经济格局。现阶段应优化科技创新资源布局，加强科技与产业的相互支撑，形成区域间协同创新局面。由于区域创新要素集聚的基础和条件差异，致使不同地区的科技创新能级差异，对于经济发展优势地区来说，应加强原创性颠覆性技术创新能力，为产业创新提供强大科技支撑，而对于后发地区来说，应在地区优势产业的技术创新上集中发力，形成突破性优势，提升自身竞争力。在国家创新体系中不同地区的发展定位有所区别，应将创新能力和优势作为地方产业布局的重要指引，实现创新链与产业链融合衔接，构建形成区域协同创新网络。

加强区域战略联动，发挥战略叠加效应——

2024年中央经济工作会议提出，“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应”。加强各大战略协同有助于在更大范围内优化配置资源，促进区域一体化融合发展。应充分发挥区域重大战略的引领作用。区域重大战略是更为精准的区域发展目标和功能定位，京津冀、长三角、粤港澳大湾区战略定位于打造高质量发展动力源，长江经济带和黄河流域生态保护和高质量发展战略则定位于推动流域高质量发展和高水平保护相协同。从区域战略间的联动融合看，粤港澳大湾区、长三角一体化发展战略可对接中部崛起战略，推动东中部地区联通融合发展；京津冀协同发展则可对接东北振兴战略，进一步加强产业合作；长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展两大战略，天然具有联通东中西板块的作用，也通过战略的实施，促进发达地区与欠发达地区加强合作，处理好发展与保护的关系。区域重大战略和区域协调发展战略在地域空间上有重叠，但加强战略联动，有助于在更大空间范围内优化区域互助，探索跨区域协同发展的有效机制和政策举措，更好促进区域融合。

打造不同类型功能区，释放区域发展潜能——

随着基础设施网络化布局和数字化、绿色化转型深入推进，区域发展的比较优势也相应发生变化，正形成新的发展势能，可探索打造不同类型的功能区，形成各种能级的区域发展引擎。比如，在碳达峰碳中和目标下，绿色能源和绿色电力供给能力正成为区域新的竞争力，带动了高载能产业向西部可再生能源丰富地区转移。未来随着人工智能产业发展，算力资源布局将更广泛地与绿色电力布局匹配，而根据区域发展优势的变化，建设相应的功能区，有助于集聚发展要素，形成新的发展动能。

随着国家推进战略腹地建设，加强产业备份，未来关键产业和产业的关键环节将多元布局，借助这一契机，可推进产业链优化重组和产业有序转移，既保障国家总体发展安全和发展的回旋空间，也可重塑重点产业空间布局，释放新的发展动能。

完善区域协调发展机制和保障体系

落实区域发展战略，实现协调发展目标，需聚焦构建有利于区域一体化和融合发展机制和保障体系，推动区域间要素自由流动、合理配置和高效组合。

增强区域政策精准性和差异性——

区域经济发展形势、区域间关系日趋复杂，对于区域政策差异性和精准性要求更高。一是基于更小的区域，划分尺度、完善区域政策。区域重大战略是在四大板块区域总体战略前提下，逐步放小区域划分尺度，针对区域发展中的特定问题制定更加精准、更有针对性的区域政策。未来在重大区域战略基础上，还需针对更小的区域空间或特定功能区定向施策，提高政策精准性，挖掘不同区域的比较优势，探索区域发展不同路径。二是构建差异化、富有弹性的政策体系。我国区域间差异极大，决定了不能实施“一刀切”的区域政策。当前智能制造等新经济业态具有更强的集聚效应，先发地区的优势会被进一步强化，区域分化态势很可能会持续，只有根据区域实际情况制定差别化政策，才能改变不同地区集聚要素的条件，推动后发地区获得发展机会，缩小区域差距。三是增强区域政策与其他宏观政策的协同联动。区域协调发展政策是宏观调控制度体系的重要部分，应推动在区域发展战略实施中加强区域政策与财政、货币、产业、价格等政策的协同发力。

加强区域市场一体化建设——

区域一体化发展应以市场一体化为重要前提。在全国统一大市场建设要求，应加快营造规则统一开放、标准互认、要素自由流动的市场环境。协调统一的规则标准是促进区域间要素自由流动、推动区域市场一体化建设的重要支撑。在信用、金融、信息、产品质量、公共服务、食品安全等领域均需加强法律法规和标准规范的协同。全面实施全国统一的市场准入负面清单制度，建立负面清单动态调整机制和信息公开机制。建立区域市场监管协调机制，统一监管标准，推动执法协作和信息共享。现阶段，加强区域市场一体化，还应加快发展技术要素市场。支持联合建设科技资源共享服务平台，鼓励共建科技研发和转化基地。加强跨区域创新战略联动、创新规划协同，统筹创新资源配置，形成区域创新生态体系，充分发挥不同区域内创新平台作用，形成从科学研究、技术研发到产业转化等梯次衔接的共建共享机制，建立与之相配套的利益分配机制。建立技术交易市场联盟，形成企业需求联合发布机制和财政支持科技成果共享机制。聚焦关键核心技术，实现合力攻关，在区域内建立长期稳定的联合研究和攻关机制。

探索构建跨区域产业合作机制——

产业发展是经济社会发展最重要的支撑，区域间或区域内能实现产业的合理布局和一体化发展，便会形成对基础设施、社会保障、市场体系一体化的带动，最终实现区域一体化目标。在区域范围内，应根据各地产业基础，优化产业布局，构建科学合理的分工体系，实现良性互动，这是区域协调发展的根本保障，而推动区域协调发展也是突破行政边界，实现产业优化布局的机会。

一是以产业规划推动产业协同。实现区域产业协同，既要发挥市场机制作用，也要更好发挥政府的规划引领和政策协调作用。应根据区域内部各地比较优势和区域发展定位，制定具有法律效力的区域中长期产业发展规划，使得产业规划真正成为产业发展有效支撑，解决低水平重复建设等问题。通过规划形成区域的核心区、辐射区和支撑区间功能互补、产业集聚的一体化发展格局。在区域内共建产业协同创新中心，发挥创新资源集聚优势，孵化创新型企业，再通过创新型企业促进产业链上下游协调发展，实现跨区域产业协作。

二是探索共建产业园区的利益分享机制。飞地产业园一直是实现产业一体化发展的重要载体。应鼓励先发地区在产业转移过程中与后发地区通过共建产业园的方式，建立起产业协作关系。可通过共建共管或整体托管等方式，加强双方创新资源与产业发展需求的有效对接。探索建立跨行政区的经济核算、税收分成等利益分配机制，对于共建园区可建立存量收益与增量收益有所区分的利益分配形式，明确风险共担与利益共享机制。

编辑：陈希琳