调查研究 | 党建解题聚合力 企格融合提效能——郑州航空港区探索产业功能区高效能治理的实践与启示

河南日报社 中共河南省委党校联合课题组

高效能治理是推动高质量发展的关键支撑和必然要求。郑州航空港经济综合实验区（以下简称“航空港区”）自2013年获批设立以来，发展动能强劲，构建起了以电子信息、新能源汽车、生物医药、航空航天等为支撑的现代产业体系。目前，全区累计入驻各类市场主体超8万家，其中规模以上工业企业达175家，成功引进了以富士康、比亚迪、超聚变等为代表的一批具有全球影响力的龙头企业和数百家产业链配套企业。这些企业的密集入驻，带来了近30万产业工人大军，形成了多个万人级员工社区。员工来源广泛、流动性强，对居住、生活、公共服务和社会治理提出了前所未有的、多元化、高密度的需求。近年来，航空港区坚持以党建为统领，积极运用“党建+网格+大数据”模式，以专属网格精准服务保障重点企业，创新探索“企格融合”共治共享新机制，通过优化空间适配、激活多元主体、降低制度成本三大路径，为产业功能区高效能治理提供了实践样本。

以打造“企格融合”新模式，助力高效能治理实践

面对行政单元与要素流动错配，以及服务覆盖半径过大、响应迟滞、责任虚化等效能瓶颈，航空港区坚持党建引领，聚焦空间适配与资源下沉，精准发力。一是创新“专属网格”治理模式，精准匹配企业集群与员工分布规律。推动治理空间与经济空间、生活空间有机统一。以富士康员工“工作在园区、散居于社区”的空间二元结构为例，航空港区创新设置“独立生活型专属网格”，构建“IT社区服务中心—社区工作站—楼栋网格”三级穿透式架构。二是推行“楼栋即办”服务机制，集成资源下沉公寓网格末端。在富士康员工集中居住的9个公寓区细分51个楼栋网格，推动社区专员、党员骨干驻点服务，集成警务、医疗、文娱等12类资源打造“三室一站四中心”（警务室、医务室、心理咨询室、微型消防站、文化活动中心、员工权益保障中心、便民服务中心、妇女关爱中心），设置共享厨房等，实现高频事务“楼栋即办”、生活需求“门口解决”。三是以“绣花功夫”创新完善问题发现与解决机制。长安路社区同步深化“五单工作法”，通过“居民点单、支部派单、全员接单、群众评单、组织晒单”闭环机制，显著提升服务响应效率与满意度，微心愿办结率高达91.3%。实践证明，以党建为统领，推动治理单元精准适配产业生态与人口流动，并确保资源要素依托组织体系高效下沉、闭环运行，是破解产业功能区治理碎片化、服务滞后性难题，最大化释放治理效能的有效路径。

　航空港区人员流动性较大，聚力共治问题突出。该区对高度流动的人口和“三新”就业人员的力量整合，激发多元主体参与，有效弥补了政府单向治理的局限。一是实施“三找三结合”机制。通过组织找党员、党员找组织、党员找党员；结合就业登记、居住地登记、党员管理系统，实现精准纳管企业流动党员；组建党建指导员队伍，“一对一”指导新经济组织规范组织生活。二是构建新就业群体“双向赋能”模式。比如长安路社区引导快递员通过上报隐患、政策宣传换取积分兑换服务，推动其从“服务对象”向“治理伙伴”转变；全区聘请136名骑手等新就业群体担任流动网格员，发挥“移动探头”优势累计上报社情民意、治安隐患等线索2712条。三是研发推广“骑手码”，实现“三新”群体全覆盖。为破解新就业群体“进门难”问题，在航空港区的168个社区（楼宇），推广“骑手码”，同步建设2处大型“司机之家”和8个流动式“红港驿站”，提供歇脚喝水、加热饭菜、应急充电等10余项基础生活服务，以德治柔性激励凝聚治理共识。这些实践说明，流动性治理的关键在于构建多元主体协同共治的网络，特别是激活边缘群体的潜能，使其从治理对象转变为积极的治理力量。

直面制度性交易成本高企、体制机制障碍突出等深层矛盾，航空港区通过系统性制度创新打通高效能治理堵点。一是首创“一统十联”机制。党委统领联动深化改革、作风建设、清廉建设、组织保障、宣传保障、法治保障、社会保障、审计监督、巡察监督、纪检监察监督十大领域，推动政务服务从被动响应转向主动赋能，通过党委统筹实现跨部门协同。在流程再造层面，接入AI大模型归集数据，首批实现交通、烟草、城管、教卫体等4大重点领域15个高频审批事项“即来即办”。推行“桩基先行”“多评合一”等工程建设项目审批改革，显著压缩项目建设周期。二是设立营商环境投诉监督中心。建立“专窗、专员、专线、专号”24小时响应机制，实行投诉“3日内分流、30日内办结”。创新“行政执法+检察+纪检监察三大监督”联动，推行“首违不罚”“轻微免罚”等包容审慎监管政策。三是搭建技能人才“创业—创新—创造”三创体系。稳定的生活保障与归属感是激发人才创新创造潜能的基石。富士康山顶公寓打造“入职即服务”全流程服务链，保障员工上下班服务，提升员工在港归属感和工作满意度。航空港区还进一步构建了覆盖技能人才发展全链条的支持政策：在“创业”端赋能，开展技能人才创业孵化一站式服务；在“创新”端激励，联动重点企业共建“揭榜挂帅”机制；在“创造”端转化，鼓励技能人才将创造性劳动转化为市场价值与个人收益。

以深化“企格融合”新成效，检验高效能治理成色

组织根基全面夯实，政治优势充分彰显。党组织通过深度融入经济组织的核心业务流程和治理结构，能够有效发挥政治引领、资源整合、协调服务和凝聚人心的功能。航空港区政治引领下组织体系深度嵌入产业肌理，新兴领域党组织数量显著增加，形成“龙头企业党委—园区党总支—企业党支部”三级架构。郑州比亚迪工厂在动力电池电芯快速下线、项目高效建成投产方面树立了行业标杆。全省首家交通运输行业党委实体化运作，推动“菜鸟党建模式”在全国26个物流园区推广。这些成效验证了将党的组织网络植入产业关键节点，可有效提升生产力。一是实现了空间嵌入，党组织建在产业链上、项目工地上、楼宇网格中，确保组织触角直达治理末梢。二是实现了功能嵌入，将党建工作与企业生产经营、技术创新、人才培养等紧密结合，避免“两张皮”。三是实现了价值嵌入，通过党员先锋岗、责任区等载体，将党的先进性要求融入企业文化，引领员工价值追求。

幸福共同体加速形成，认同归属显著提升。公共服务可及性增强了凝聚力，场景营造则有效提升了认同感。航空港区通过打造一系列有温度的物理和社交场景，将产业空间转化为生活家园和情感共同体。一是居住环境显著改善。IT社区通过智能采集员工生活习惯数据、运用大数据算法优化室友组合，有效降低室友矛盾发生率。二是人文关怀持续提升。长安路社区“六步柔性调解法”实现矛盾复发率低于5%。新建482个骑手专属停车位，并将“红港驿站”等暖心设施打造为新就业群体看得见、摸得着的关怀符号，有效解决其“停车难”“休息难”等问题。三是情感认同日益增强。全年开展各类活动、节日活动、文体活动总计185场，惠及员工超10万人次。富士康员工住宿标准从8人间优化至6人间，首批400间酒店式公寓、家庭式公寓试点已投用。这些场景不仅提供了功能性便利，更传递着尊重、关怀、包容的价值信号，让产业工人、新就业群体从“物理集聚”走向“心灵契合”，培育了归属感和“共建共治共享”的责任感。

发展生态持续优化，市场活力竞相迸发。制度性成本降低释放市场活力。企业开办实现“秒批秒办”“智能审批”，市场主体持续增长。“土地超市”提供云上选地、实景看地、在线下单、个性化定制推荐服务，项目落地效率有效提升。“一统十联”监督治理解决企业难题167个，查处损害营商环境问题36起。法治护航下，众多物流电商巨头密集落地，2024年跨境电商进出口货值同比增长55.6%，国际公路货运量同比增长2.2倍。航空港区建立了涵盖行政执法、涉企检查、处罚裁量、信用监管的“四张清单”制度，以包容审慎监管为新动能保驾护航。航空港区的实践清晰展现了这种协同红利。一是政治引领与市场机制协同，打破了行政壁垒，提升了要素配置效率。二是法治保障与创新包容协同，稳定了市场预期，激发了市场主体活力。三是高效服务与严格监督协同，既便利了企业，又规范了权力运行。这种多层次、多维度的制度协同，有效降低了制度摩擦成本，形成了“良法善治促发展”的良性循环。

产业功能区高效能治理的经验启示

航空港区“企格融合”模式的探索，为破解产业功能区普遍面临的治理难题提供了深刻启示。其核心在于坚持党建引领，以系统性思维推动空间治理、主体激活与制度创新协同发力，实现高效能治理赋能高质量发展。

促进党委统筹与法治护航有机统一。实践证明，有效降低产业功能区制度性交易成本、持续优化营商环境，必须充分发挥党委总揽全局、协调各方的核心领导作用，并辅以坚实的法治保障，二者协同实现破除障碍与稳定预期的目标。一是强化党委统筹破障攻坚。发挥党委主导作用，推动“土地超市”“桩基先行”等流程再造，破除行政梗阻。探索构建“纪检监察工委+职能部门+市场主体”常态化联动监督机制，运用“红黑榜”压实各方责任，形成协同治理强大合力。二是夯实法治保障稳定预期。刚性落实行政执法权力清单、责任清单等制度，严格规范自由裁量权，执行好“首违不罚”“轻微免罚”等包容审慎监管政策。深化法治在跨部门协同中的作用，推动司法执法资源前置服务。建立健全营商环境法治评估与风险预防化解闭环机制。强化纪检监察监督震慑力，对破坏营商环境行为“零容忍”，确保制度创新红利充分释放。党委有力统筹为改革破冰前行提供动力，法治坚实保障为发展划定轨道提供预期，有效激发了市场活力，形成了“良法善治促发展”的长效机制。

推动精准匹配与数智赋能深度融合。有效解决产业功能区“空间失配”问题，关键在于构建能动态适应经济生态的治理单元体系，并充分发挥数字智能技术的驱动作用。一是科学灵活设置治理单元。依据产业布局、人口流动和实际功能需求，科学构建“基础网格+专属网格”结构，建立动态调整机制，确保党建引领下资源配置的精准高效。二是深度融入数智技术驱动。实施“网格员+智能终端”模式，实现需求即时发现、服务精准供给。运用数字孪生等技术构建虚拟治理模型，对人口动态、设施运行、事件处置进行精细管理和智能预判，推动治理决策从依赖经验向依靠数据转变。数据流深刻影响并优化治理流程，是提升治理前瞻性和精准性的关键路径，也是“党建+科技”融合赋能治理现代化的生动体现。

强化组织扎根与德治浸润协同并进。应对产业功能区人员高流动性带来的治理主体“悬浮化”难题，航空港区经验凸显了筑牢组织根基与创新德治纽带的重要性，共同构建富有韧性的治理网络。一是深度嵌入筑牢组织根基。将党的组织体系深度嵌入产业链条和新业态领域，规范流动党员管理流程，推动“流动网格员”等有效做法制度化，确保新经济组织和新就业群体“落地”之初即同步纳入组织覆盖和服务保障体系，将党的组织优势转化为治理网络的稳定性。二是创新拓展德治柔性联结。不断丰富拓展“红港驿站”等服务阵地的精神内涵，通过选树先进典型、组织技能竞赛提升新就业群体的职业荣誉和社会认同。推广“以服务换服务”互助模式，营造互助共享社区氛围。建立健全志愿服务积分体系及线上线下融合的综合服务平台，提供法律、心理、职业发展等支持。引导企业将员工参与社区治理表现纳入评价体系。组织力量提供框架支撑，德治力量滋养情感认同，二者有效融合是凝聚多元力量、构建可持续治理网络的核心支撑。

课题组成员：李鹏 杨晓东 王志立 赵文心 邓宏斌 周济南 王磊 梁昊

执笔：邓宏斌 周济南 梁昊