实现“引进来”与“走出去”再平衡

改革开放40余年来，中国参与国际分工的方式经历了从以“引进来”为主到“引进来”与“走出去”并重的历史性转变。当前，双向投资已从“规模扩张”阶段转向“制度赋能”阶段。这一转换的关键，不在于流量的此消彼长，而在于规则衔接、产业适配与治理能力的协同提升；其实现路径，在于以制度型开放统筹“引进来”与“走出去”，在高水平开放中寻求发展与安全的动态均衡。

从单向流入到双向并重

回顾我国双向投资的发展历程，可以清晰地划分为三个阶段。

一是“引进来”主导阶段（1978年至2000年前后）。改革开放初期至20世纪末，我国处于资本相对匮乏、技术亟待提升的发展阶段。通过优惠政策吸引港澳台资本和外国直接投资，成为参与国际经济循环的主要方式。外资的进入不仅弥补了储蓄缺口和外汇缺口，更带来了先进的生产技术、管理经验和国际市场营销渠道。1992年至2000年，我国实际使用外商直接投资3233亿美元，且自1992年以来，我国一直是世界吸收外资最多的发展中国家。但截至2003年，中国累计对外直接投资总额为334亿美元，呈现出明显的“单向流动”特征。

二是双向投资快速发展阶段（2001年至2018年）。加入世界贸易组织（WTO）后，我国在履行入世承诺、大幅放宽市场准入的同时，也开始积极推动企业“走出去”。2000年，党的十五届五中全会明确提出实施“走出去”战略；2013年共建“一带一路”倡议的提出，为对外投资开辟了广阔空间。这一时期，我国对外直接投资流量从2002年的27亿美元跃升至2016年的1961.5亿美元的历史峰值，首次超过同期实际使用外资规模，实现了双向投资的历史性交汇。截至2018年末，我国对外直接投资存量达1.98万亿美元，跃居全球第三位，“引进来”与“走出去”在总量上趋于平衡，结构上呈现多元化。但也要看到，这一时期的快速增长中，部分领域存在盲目性、非理性等问题，个别企业对外投资缺乏充分的商业考量和风险评估，为后续的规范治理埋下了伏笔。

三是高质量发展与制度重构阶段（2019年至今）。2020年1月1日正式施行的《中华人民共和国外商投资法》，取代了原有的“外资三法”，确立了准入前国民待遇加负面清单管理制度，将外商投资管理纳入法治化轨道。此后，外资准入负面清单持续缩减，全国版从2019年的40条缩减至目前的29条，制造业领域外资准入限制已全面取消。

在对外投资领域，经历了2017年、2018年的阶段性规范整顿后，管理思路从“重审批”逐步转向“核准备案+过程监管+服务保障”相结合的模式。2026年7月1日正式施行的新规，首次以行政法规层级统一了此前分散于各个部门的管理规则，并对个人境外投资、安全审查、反制措施等前沿问题作出了系统性回应，标志着我国对外投资治理从“部门规章分散管理”迈入“行政法规统一规制”的新阶段。

在变局中提升质量与水平

当前我国吸收外资面临的环境已与过去明显不同，传统的劳动力成本优势逐渐减弱，但超大规模市场优势、完整的工业配套体系、持续改善的营商环境、知识水平和能力不断提升的技术工人，构成了吸引高质量外资的新基础，实现了从“引资”到“选资”的跃升。这些新优势的发挥程度，决定了我国能否在引资竞争中从“量的扩张”转向“质的择优”。

一是总量稳中有进，结构持续优化。2025年全国新设立外商投资企业70392家，同比增长19.1%；实际使用外资金额7476.9亿元人民币，其中，服务业实际使用外资5451.2亿元人民币，占实际使用外资总额的72.9%，为历史较高水平。高技术产业实际使用外资2417.7亿元人民币，其中，电子商务服务业、医疗仪器设备及器械制造业、航空航天器及设备制造业实际使用外资分别增长75%、42.1%和22.9%。从来源地看，瑞士、阿联酋、英国实际对华投资分别增长66.8%、27.3%和15.9%（含通过自由港投资数据）。上述数据表明，外资在华布局正从劳动密集型环节向服务业和高技术领域迁移，来源地亦呈现多元化趋势，增强了我国外资流入的抗波动能力。服务业占比的持续提升，既反映了制造业低端环节的自然转移，也与我国持续放宽增值电信、医疗、金融等服务业准入直接相关。

研发中心、区域总部等功能性外资项目落地数量明显增加。全国层面，2025年，我国科学研究和技术服务领域实际使用外资占我国实际使用外资总额的近五分之一，占比已连续7年稳步上升，是2018年的3.8倍。区域层面，2025年，上海新认定跨国公司地区总部60家、外资研发中心45家，截至2026年2月累计分别达到1084家、647家；截至2026年3月，北京设有外资研发中心332家，2026年新增55家，外资在华研发中心进入“量质齐升”加速期。

二是制度创新持续释放高水平开放红利。在准入开放的同时，各地围绕要素流动便利化、资金跨境结算等关键环节进行制度突破。在数据流动领域，上海自贸区探索建立跨境数据流动分级分类管理机制，针对外资研发中心全球数据协同需求，构建合规便利化出境通道。在跨境结算领域，福建将跨境贸易高水平开放试点从福州、厦门、泉州有序扩围至全省，试点措施从5项增至8项，贸易外汇收支轧差结算场景增至12类，截至2026年一季度末，累计办理试点业务49.7万笔、金额1032.5亿美元。在知识产权保护领域，海南自贸港设立全国首个推行“三合一”审判模式的知识产权法院，出台《海南自由贸易港知识产权保护条例》等法规，建立数据知识产权登记制度；海口知识产权保护中心将发明专利审查周期压缩，较常规周期缩短90%以上。

三是稳外资仍面临结构性挑战。在稳住外资基本盘的同时，外部环境的严峻性与国内转型压力相互交织。从外部看，全球跨境直接投资波动加剧，越南、墨西哥等国在部分劳动密集型制造业领域的分流效应已较为明显。从内部看，国内要素成本结构的改变客观上影响了部分存量外资的区位偏好，要求我国在外资政策上更加注重“高附加值黏性”而非“低成本竞争”。从企业诉求看，部分外资企业反映，在平等参与政府采购、参与国家标准制修订及知识产权保护等方面，政策落地实效与市场预期仍存在差距。突破这些制度瓶颈，不仅是稳定外资对华发展信心的关键，更是将中国市场长期潜力转化为实际投资增量的主动抓手。

“走出去”：新规框架下的规范与升级

在“走出去”方面，我国对外投资合作结构持续优化，发展动能不断增强。2025年，我国全行业对外直接投资1743.8亿美元，比上年增长7.1%，稳居世界前列。其中，我国境内投资者共对全球153个国家和地区的11048家境外企业进行了非金融类直接投资，累计投资1456.6亿美元，增长1.3%。2025年，我国对外承包工程业务完成营业额1788.2亿美元，比上年增长7.7%，新签合同额2892.2亿美元，增长8.2%。截至2025年底，中国在境外设立企业超过5万家，遍布190个国家和地区。对外投资存量连续9年保持世界前三。

在此规模体量下，制度建设的重要性愈发凸显。新规的施行，为新发展阶段的高水平对外开放提供了坚实的制度保障，主要有以下创新。

一是提升立法层级，统一规则体系。新规将此前分散于多个部门的管理规则整合上升为行政法规，企业的合规义务更加明确，执法依据更加统一，有效避免了此前不同部门规则之间的冲突与模糊地带。二是明确个人境外投资的合法通道。新规将“居民个人”明确列为投资者主体，结束了长期以来个人境外投资缺乏明确行政法规依据的局面，将其从灰色地带纳入法治监管框架。实务中，可变利益实体（VIE）架构下的个人股东、境外上市企业的员工持股平台，将面临更严格的实益所有人披露和外汇登记要求。三是明确国家健全境外投资安全审查制度。国务院投资主管部门、商务主管部门将会同国务院其他有关部门对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查，填补了此前制度体系空白。四是强化反制措施与权益保护。新规明确了中国主体在境外调查、诉讼、取证中的国内法义务顺位，并对构成投资壁垒或歧视性限制的外国措施明确了调查与反制路径。五是完善全过程监管与服务体系。在已有配套规章明确定期报告、重大不利即时报告等机制的基础上，新规进一步确立了全过程监管框架，要求投资者依法履行核准备案、信息报告等义务，同时明确要求健全海外综合服务体系，统筹外事、法律、财税、金融、海关、贸促等服务资源，切实降低企业出海过程中的制度成本和运营风险。六是加大违规处罚力度。根据不同情况，设置了没收违法所得、处投资额1‰以上5‰以下罚款、处投资额5‰以上10‰以下罚款、3年内不受理新申请或1至3年禁止从事对外投资等梯级处罚措施，违规成本大幅提升。同时，首次明确追究个人责任，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，最高可处10万元罚款。

新规释放的导向信号清晰明确：政策对符合国家战略方向的海外投资持明确支持态度，特别是共建“一带一路”、国际产能合作、关键技术获取、供应链多元化布局等领域。但同时，对于假借投资名义进行的资产非法转移、技术违规出口、投机性房地产收购等行为，新规也将通过制度和处罚机制予以严格约束。

双向投资的互动逻辑与协同效应

双向投资是高水平对外开放的“一体两翼”。在新格局下，不应将“引进来”与“走出去”割裂看待，而应推动两者形成协同效应，其互动逻辑可以分为四个递进层次。

第一层（资本层）：以引进补短板，以出海拓空间。一方面，通过吸引高质量外资，引进国内产业发展所需的关键技术、核心零部件和先进管理模式，弥补产业链短板，特别是在集成电路、高端装备、生物医药等领域，外资企业的技术溢出和人才溢出效应依然不可替代。另一方面，通过对外投资，为国内成熟产能寻找海外市场空间，为关键资源供应建立多元渠道，为技术升级获取海外创新资源。

第二层（竞争层）：竞争压力倒逼改革。当外资企业在市场准入、政府采购、标准制定等领域获得更公平的待遇时，将会对内资企业形成竞争压力，这是推动国内企业提升效率和创新能力的重要外部力量。同样，中国企业在海外面临严格的环境、社会和公司治理（ESG）标准、合规审查时，也会倒逼其在国内运营中提前对标国际规则，从而提高整合合规水平。

第三层（制度层）：规则衔接形成内外贯通。外商投资领域的负面清单管理、国民待遇原则、知识产权保护等制度创新，在提升外资吸引力的同时，也为对外投资积累了制度经验；反之，对外投资中遭遇的境外合规审查、反垄断调查、国家安全审查等挑战，也为国内完善相关制度提供了参考。新规中的安全审查制度和境外取证义务顺位规定，均是对实践中问题的制度性回应。这种规则层面的互动，是更高层级的“双向投资”。

第四层（能力层）：外资溢出效应反哺国际化能力。在华外资企业培育的大量本土管理及技术人才，通过人才流动为本土企业国际化提供了人力资本储备；在与跨国公司长期合作竞争中形成的管理经验和国际视野，也显著提升了本土企业更强的国际化运营能力。许多成功“走出去”的中国企业，其核心团队中不乏具有跨国公司工作背景的人员。

四层之间形成“资本输入激发竞争—竞争压力催生制度—制度完善赋能能力”的传导链条，推动双向投资在更高水平上实现动态平衡。

风险防控新思维：统筹发展与安全

随着双向投资规模扩大、复杂性提升，风险防控的内涵已不再局限于商业层面的汇率风险和市场风险，而是扩展至规则冲突、安全审查、供应链韧性等非传统领域。

规则层风险方面，面临着安全审查与技术合规的双重门槛。在“引进来”方向，《中华人民共和国外商投资法》及配套办法已对关系国防安全、关键信息基础设施、重要能源资源等领域的外资并购建立了审查机制。在“走出去”方向，新规确立了境外投资安全审查制度。两个方向的安全审查机制同步建立，要求在制度建设层面做到规则明确、程序透明、执法公正，避免泛化安全概念影响正常的国际投资合作。

技术与数据合规正在成为新的合规门槛。新规规定，不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式向其他国家（地区）转移国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，这对高科技型企业出海具有直接影响——此前通过人员交流、技术培训等方式转移技术的“灰色地带”将被彻底封堵。尤其是人工智能、半导体、先进制造、生物医药等领域的企业，必须将技术和数据合规审查前置到项目立项阶段，建立覆盖研发、生产、交付全流程的出口管制合规体系。

结构层风险方面，要警惕双向失衡的潜在倾向。成熟产能的适度转移是产业升级的正常过程，但若此类投资在对外投资总额中占比持续偏高，而技术获取型、品牌布局型投资增长乏力，则可能导致国内产业升级动力弱化；同样，若外资过度集中于少数地缘敏感行业或单一来源国，亦需建立行业级风险监测预警机制。建议在宏观层面建立双向投资的行业匹配度监测体系，动态评估对外投资对国内产业链的“补缺”与“替代”效应。

应对上述风险，一方面，要加强政策性金融与反制机制。在风险缓释层面，政策性金融工具提供事前保障；在权益维护层面，反制机制提供事后救济。两者共同构成国家层面的投资安全防护体系。事前保障方面，中国出口信用保险公司的海外投资保险产品覆盖征收、汇兑限制、战争及政治暴乱、政府违约等四大类政治风险。企业应积极对接政策性金融资源，将其嵌入投融资架构。事后救济方面，新规明确，“投资者在投资目的国家（地区）遭遇与贸易有关的投资壁垒或者其他投资经营障碍的……根据调查结果，国务院有关部门可以采取调整有关国别投资政策，禁止或者限制有关货物、技术进出口或者国际服务贸易等措施”。这为中国企业在海外遭遇不公待遇时提供了国内法律支撑。但在实际操作中，如何有效运用这些反制工具，需要政府部门、行业协会和企业在个案中持续积累经验。

另一方面，推进企业合规管理能力建设。出海企业应重点构建“五个一”合规体系：一套境内外法律库动态更新机制、一套贯穿投资全流程的合规审查流程、一个由中外人员共同组成的合规委员会、一套定期风险压力测试制度、一份针对不同国别的情景应急预案。同时，企业应重视历史遗留境外直接投资（ODI）项目的合规自查，对于存在重大合规风险的项目，应及时进行剥离或重组。

政策展望与建议

基于前文分析，建议从以下五个方向重点发力。

一是稳定外资预期，提升政策透明度与落地实效。当前外资企业在平等参与政府采购、参与国家标准制修订及知识产权保护等方面，政策落地实效与市场预期仍存在差距。建议在现有外资准入负面清单已大幅缩减的基础上，进一步明确服务业领域扩大开放的路线图和时间表，特别是在增值电信、金融服务、医疗等已纳入负面清单管理的领域，进一步明确开放的业务范围、时间表和准入条件。建立外资政策“中央—地方”一致性执行机制，避免各地在土地、环保、能耗等环节层层加码或变相设置隐性门槛，确保政策红利不因基层执行偏差而打折。完善外资企业诉求快速响应机制，在国家级经济技术开发区和高新技术产业开发区设立投资促进服务专员，对企业反映的共性问题限时回应。同时，强化知识产权保护执法力度，在重点地区扩增知识产权专业审判力量，缩短侵权纠纷审理周期，将“保护在华外资合法权益”从政策宣示转化为可感知的制度保障。

二是提升共建“一带一路”投资合作质效，推动产业链合作向上下游延伸。经过多年深耕，共建“一带一路”国家已成为我国对外投资的重要增长极，2025年我国在共建国家非金融类直接投资持续保持较快增长。建议以此为基础，引导企业从传统的基础设施建设向上游的规划咨询、可行性研究、融资方案设计延伸，向下游的项目运营、维护管理、技术服务拓展，构建覆盖投资、建设、运营全生命周期的产业链合作体系。强化境外经贸合作区的平台功能，借鉴柬埔寨西哈努克港经济特区统保模式的经验，在更多合作区推行“一站式”综合服务，使经贸合作区成为规则对接、标准互认、产业集聚的先行区和示范区。推动与共建国家在数字经济、绿色能源、智慧城市等新兴领域的投资合作，形成一批具有示范效应的标杆项目，带动中国技术、标准和服务协同出海。

三是完善对外投资公共服务体系，构建“全流程、一站式”服务网络。新规已明确健全海外综合服务体系的制度方向，建议加快从制度设计走向实质性落地。以国家层面海外综合服务平台为核心，整合驻外使领馆经商机构、行业协会商会等机构、政策性金融机构海外分支机构、涉外法律服务机构等资源，形成覆盖投资全流程的服务链条。投资前，提供重点国别投资环境评估、行业准入指引、双边投资协定解读等标准化信息产品；投资中，提供跨境融资对接、合规审查辅导、外汇登记协助等定制化服务；投资后，提供风险预警推送、海外权益维护、纠纷调解仲裁等持续性保障。鼓励有条件的地区探索“海外投资服务专窗”模式，企业只需提交一次材料，即可并行办理发展改革部门和商务部门的核准、备案、外汇登记等事项，切实降低出海企业的制度性交易成本。

四是积极参与和引领新兴领域国际规则制定，提升制度性话语权。新格局下，“引进来”与“走出去”的深度耦合，不仅取决于资本和技术的跨境流动，更取决于规则层面的对接与引领。建议依托我国在数字经济、绿色能源、新能源汽车、人工智能等领域的产业优势和市场规模，主动参与和主导相关领域的国际投资规则、技术标准、ESG标准的制定进程。在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）框架内，以中国与东盟在数字经济、绿色经济、新能源等领域的投资合作为实践平台，推动形成区域性投资便利化安排和争端解决机制。在WTO改革和多边投资规则谈判中，积极提出基于自身实践的制度方案。在双边层面，以对外缔结的投资协定和自由贸易协定为载体，将数据跨境流动规则、数字税协调、绿色补贴标准等新兴议题纳入谈判范畴。推动中国标准与东道国标准、国际标准互认互通，降低企业因标准差异而产生的重复认证成本和合规负担，将产业优势转化为规则优势。

五是统筹存量管理与增量引导，实现双向投资的结构性优化。在对外投资领域，在做好增量项目核准和备案、安全审查的同时，重视对已落地存量项目的动态监测与服务。建议依托海外综合服务平台，建立境外投资存量项目动态监测数据库，按行业、国别、投资规模、运营状况等维度分类管理，定期开展风险评估，对存在重大合规隐患或经营困难的项目及时发出预警并提供针对性帮扶，避免风险累积引发系统性传导。鼓励企业通过增资扩股、技术改造、管理升级等方式提升存量项目的运营质量和本地化水平。在利用外资领域，引导在华存量外资企业向研发设计、区域总部、高端制造等更高附加值环节延伸，通过再投资税收抵免、研发费用加计扣除等政策工具，激发外资企业持续深耕中国市场的内生动力。同时，围绕未来产业和新兴赛道，精准吸引一批补链、延链、强链的高质量项目落地，形成“存量优化与增量升级”相互促进的良性循环。建议在宏观层面建立双向投资的行业匹配度监测体系，动态评估对外投资对国内产业链的“补缺效应”与“替代效应”，为政策调整提供数据支撑。

展望未来，随着制度型开放的深入推进、国际产能合作的持续拓展以及中国企业全球竞争力的不断提升，双向投资的规模将进一步扩大、质量将进一步提高。坚持系统思维，统筹发展与安全，兼顾“引进来”的质量与“走出去”的效益，中国必将在更高水平的开放中实现更高质量的发展，为构建新发展格局提供坚实的投资支撑。

（商务部投资促进事务局原副局长 张玉中）

编辑：张军红