用好政府引导基金 赋能双碳绿色转型

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”，将经济社会全面绿色转型提升至国家治理体系现代化的战略高度。绿色低碳不再是经济增长的外部约束，而是内化于高质量发展的核心驱动力。然而，从政策愿景到微观落地之间，一道结构性鸿沟清晰可见：绿色技术创新普遍具有投入高、周期长、风险大、短期回报低的特征，而市场化资本天然偏好流动性与确定性，二者在期限和风险偏好上的错配，使大量具有潜力的绿色技术长期滞留于从实验室到产业化的“死亡之谷”。

这一困境引出一个无法回避的问题：在全面绿色转型中，何种制度安排能够为高风险绿色创新提供“耐心资本”？何种机制能将分散的产业资源整合为协同的绿色生态？又该如何突破地方竞争惯性和制度碎片化，推动绿色要素在全国统一大市场中高效配置？政府引导基金正是在回应上述困境的过程中演进的制度创新。它一端衔接财政资金的政策导向，一端嵌入了专业机构的市场嗅觉，既不同于传统的财政直补，也有别于完全逐利的市场化风投。然而，既有讨论常将其简化为“补缺口式”的输血工具，这一认知遮蔽了其真正的战略潜能。

政府引导基金正在经历一场静默而深刻的角色跃迁：从被动“输血者”蜕变为主动“造生态者”。它凭借“耐心资本”的长期属性，为高风险绿色创新构建试错空间；通过促进产业的专业化与多样化集聚，将单点扶持转化为链式协同；通过跨区域投资打破行政壁垒，推动绿色要素在全国范围内优化配置；通过与知识产权保护、税收优惠等政策形成制度闭环，将绿色创新从研发端贯通至产业端。本文将系统阐释这四重角色的作用机制与内在逻辑，以期为充分发挥政府引导基金在绿色转型中的战略效能提供分析框架。

耐心资本：破解绿色转型的融资困局

绿色转型在资本端的核心瓶颈，是市场逻辑与创新逻辑之间的期限错配。绿色技术从基础研究到商业化，普遍具有“长周期、高风险、短期回报低”三重属性。绿色创新活动在其早期阶段不仅缺乏可抵押资产，更缺乏可预期的现金流。相形之下，市场化资本（无论是银行信贷还是股权基金）的决策核心是风险调整后的短期回报，天然偏好流动性强、回收周期短的项目。这一偏好在资本来源端已被锁定：理财资金、保险资金、养老金等对流动性和安全性存在刚性要求，这些要求经由委托代理链条层层传导，最终体现为基金管理人的短期业绩压力。于是，绿色技术创新的“长期主义”需求与市场资本的“短期主义”供给之间形成了一个结构性缺口，大量具备潜力的绿色技术滞留于从实验室到中试、从中试到量产的“死亡之谷”。

政府引导基金回应这一困境的独特优势，在于它作为财政资金与市场机制的制度接口，能够在资本供给端切断短期主义链条。政府引导基金制度设计包含两个关键支点。

第一，存续期优势。与市场化股权基金通常7年到10年的存续周期不同，政府引导基金可以设置更长的投资期限，部分绿色低碳专项子基金存续期可达15年以上。这一安排并非简单的期限延长，而是从根本上改变了资本与技术创新的时序匹配关系。当资本耐心周期足以覆盖绿色技术成长周期时，原本因“来不及等到回报”而被过滤掉的长期项目便重新进入可投资集合。更重要的是，这种长期承诺会通过信号效应重塑企业的时间偏好：一旦企业管理者确信所处的融资环境允许长期布局，其战略视野便可能从“追逐季度盈利”转向“构筑长期竞争力”。

第二，制度化的失败容忍机制。市场化基金受制于有限合伙人的财务回报硬约束，对单一项目的失败容忍度极低，阶段性技术受挫很容易触发清算退出。政府引导基金则通过让利条款（如放弃部分优先收益权）、设立风险准备金池、对早期项目设置差异化考核标准等方式，为创新过程中的不确定性预留缓冲空间。这一安排改变了企业从事高风险绿色创新的成本收益计算：它压低了创新试错的预期代价，使企业敢于在技术成熟度曲线尚处于早期的颠覆性领域进行更激进的探索。从激励结构来看，政府引导基金在此处供给的并非单纯的资金，而是一种将“试错”从生存威胁转化为战略选项的制度环境。

需要警惕的是，将政府引导基金称为“耐心资本”，并不自动意味着它具备了“耐心资本”的功能。真正的“耐心”不是政府单方面的“肯等”，而是能否通过制度设计将“耐心”转化为政府资本与社会资本共同遵循的预期。现实中存在一种风险：政府资金在最早期、最高风险阶段承担了大部分试错成本，待到项目趋近商业化时，社会资本迅速接手套利，政府资本则退出或被迫边缘化。这一模式实现的只是风险分担，而非“耐心资本”生态的构建。因而，政府引导基金发挥“耐心资本”角色的要义，不在于它自身愿意等多久，而在于它是否设计出了引导社会资本一同沉淀的机制（包括跟投安排、阶梯式收益让渡、长周期复合绩效评价等），将“耐心”从政府的单方意志转变为市场的可预期规则。

产业组织者：从单点投资到链式协同

绿色转型的本质不是单个企业的技术突围，而是产业链级的系统性再造。推动绿色转型的政策工具，不能停留于点状扶持，而须具备将分散的创新主体组织为协同网络的能力。市场化风险投资在这一维度上存在结构性局限，即便投资组合恰好覆盖了同一条产业链企业，基金管理人也缺乏推动这些企业深度协作的动机与动力。市场化资本的逻辑是财务回报最大化，最优策略是让每家被投企业独立成长以分散风险，而非促成它们之间的技术联合或长期供应协议。简言之，市场化资本善于“选苗”，却不长于“造林”。这正是政府引导基金发挥独特价值的场域。政府引导基金具有“政策目标+市场运作”双重属性。地方政府的深度参与赋予了其市场化机构所不具备的两项能力：一是基于区域产业诊断进行“补链、强链”的信息优势；二是协调行政审批、土地供给、配套政策等多重工具的政策杠杆。这使政府引导基金能够超越单一项目的财务回报逻辑，从产业链完整性和区域竞争力的全局视野来布局投资。

政府引导基金的产业组织效应沿着两条路径展开。其一是产业链纵向整合。政府引导基金以区域内龙头企业为锚点，沿投入产出关系向上游和下游定向投资，如发现关键材料或零部件供应存在瓶颈，便引导资本和技术团队进入以补足缺口；观察到下游应用场景开发滞后，便推动示范项目落地以拉动需求。这一过程的实质，是将原本依赖远距离、不稳定的市场交易来协调的分工关系，在区域内实现供需匹配的“内部化”，从而显著降低供应链的交易成本和不确定性风险。其二是跨产业链的横向融合。政府引导基金可以有意识地将看似不相关的绿色技术领域引入同一合作平台，例如，将数字技术引入能源系统催生智慧电网，将新材料技术引入节能建筑催生绿色建材。这种跨界碰撞之所以容易在引导基金的生态中发生，是因为基金本身就是信息汇聚和资源撮合的枢纽节点，能够系统性地降低异质性知识之间的搜寻与匹配成本。

政府引导基金之所以能同时推动纵向整合与横向融合，根源在于它回应了产业政策理论中的一个经典难题——协调失灵。市场自发演化常常陷入“上下游相互等待”的困局：上游等待下游形成规模需求再扩产，下游等待上游形成成本下降再入场。政府引导基金通过同步或接续投资产业链的关键环节，承担起“大推动”式的协调者角色，将产业链从相互观望的僵局推入协同演化的正轨。因此，政府引导基金作为“产业组织者”的要义，不在于投了多少项目，而在于它是否改变了区域内产业的连接方式和协同密度。当被投企业从孤立的点连成交织的链，最终织就一张兼具韧性与活力的绿色产业网络时，政府资金便真正从解决“缺钱”问题的“输血者”，蜕变为重塑“产业生态”的“造生态者”。

统一市场推动者：实现绿色要素优化配置

绿色转型的空间张力，来自资源禀赋与产业能力的错位分布。中西部集聚了风光水资源和生态空间，是清洁能源生产的天然主场；东部则集中了技术研发、高端制造和终端消费市场。没有跨区域的要素流动，全国层面的绿色转型便无从落地。

实际上，政府引导基金的跨区域投资，不仅没有加剧市场分割，反而显著拉低了城市间商品价格的离散度，客观上促进了统一大市场的形成。其逻辑并不复杂：引导基金虽由地方财政出资，运作却必须遵循市场原则，基金管理人在筛选项目时，首要考量是成长性与回报预期而非注册地。当本地缺乏足够优质的投资标的，资本便自然溢出行政边界，流向更具增长潜力的绿色技术企业。由此，一条基于市场逻辑的资本流通网络，在行政分割的版图上悄然生成。这一机制之于绿色转型的意义，在于打通了“东部有技术缺资源”与“西部有资源缺资本”之间的互补性通道。东部引导基金参与中西部绿色项目，将资本与技术导入资源富集区；中西部清洁能源的开发，又为东部输送绿电、碳汇和原材料。

政府引导基金在此扮演的角色，不是单向的“对口支援”，而是双向的要素桥梁。更深一层看，跨区域投资还触发了制度层面的正向溢出。地方政府为吸引外部资本流入，不得不改善营商环境、完善产业配套、提升政府效率。这种为“争资本”而“改制度”的竞争，将地方政府的角色从市场分割者推向了市场建设者，形成“寓合作于竞争”的良性格局。尤其值得关注的是，研究揭示这一市场整合效应呈现出“远交近攻”的特征（引导基金在跨省、非邻近城市对之间推动市场一体化的效果更为突出），意味着邻近地区因产业结构相似、竞争关系直接，引导基金更易被工具化地用于争夺项目和税源；而适度的空间距离增加了产业互补的概率，投资反而更易导向基于比较优势的差异化合作。适度放松引导基金的地域投资限制，鼓励设立跨省联合基金和区域协作发展基金，非但不会削弱其政策效能，反而能在更大空间尺度上释放其推动统一市场的制度潜力。

政府引导基金作为“统一市场推动者”的价值，不在于跨区域投资的数量多寡，而在于它以资本为纽带，破除了行政区划对绿色要素流动的隐形壁垒，使绿色技术、绿色资源和绿色市场得以在全国统一大市场的尺度上实现优化配置。当要素能够在更大空间自由流动，产业组织者所追求的链式协同，便获得了更为广阔的布局场域。

政策枢纽：构建成果转化制度闭环

绿色技术从实验室走向市场，需依次跨越研发攻关、中试验证、产权保护、成果转化等多个环节。现实中，这些环节分属不同的政策领域：研发端依赖财政科技投入，产权端依赖知识产权制度，转化端依赖税收激励安排。如果各项政策工具各自为政，便容易出现激励错位：财政补贴解决了研发端的投入问题，却无法覆盖产业化阶段的市场风险；知识产权制度保护了独占收益，却无力降低技术交易的制度成本；税收优惠激励了成果转化，却难以引导资本向前端的颠覆性技术倾斜。绿色转型的系统性，要求一套同样系统性的制度回应，而非零散工具的简单拼凑。

政府引导基金的深层制度价值，恰恰在于它可以成为这套政策组合的枢纽接口。当政府引导基金与严格的知识产权保护制度相结合时，其对企业绿色创新绩效的提升效应被显著放大。逻辑在于：创新企业在获得耐心资本支撑的同时，能够对创新成果的独占收益形成稳定预期，从而敢于将资金持续投入长周期、高风险的研发活动。知识产权保护在此扮演的不是独立角色，而是资本激励的“倍增器”，确保由公共资本催生的创新收益不会被轻易侵蚀，从而巩固了“耐心资本”的投资逻辑。

技术转让税收优惠政策的独立调节效应则相对有限，原因在于其适用门槛较高、认定标准严格，大量以技术秘密、非独占许可或短期合同为形式的成果转化活动被排除在外。这意味着，单一的税收优惠难以独立撬动绿色技术转化的全局。然而，当政府引导基金、知识产权保护与技术转让税收优惠三类政策形成完整的协同链条时，前端资本注入、中端产权守护、后端收益兑现，三者叠加对绿色生产力的提升效应，远高于任何单一政策或两两组合。绿色转型的制度建设不宜追求单个工具的极致精细，而应着眼于打通“资本投入—产权保障—收益激励”的全链条，消除各环节之间的制度摩擦。政府引导基金在这一闭环中，既是资本供给的入口，也是各制度接口的协调者，这正是其“政策枢纽”角色的实质内涵。

从“耐心资本”到“产业组织者”再到“统一市场推动者”，政府引导基金前三个角色的演进回答了一个核心问题：绿色转型所需的资本、产业和空间条件如何被系统性地创造出来。而“政策枢纽”这一角色，则回答了如何让这些条件形成合力，而非彼此抵消，标志着政府引导基金的角色定位从功能性工具向制度性枢纽的跃升——不再是绿色转型宏大图景中的某一环节，而是连接各个环节、使其协同运转的关键枢纽。

安徽财经大学金融学院副院长　陈若愚

本文第二作者为安徽财经大学金融学院副院长吴鑫育。

编辑：马明 吕霁雯