“国内国际双循环”系列

【“国内国际双循环”系列之八】

要素的市场化配置

秦始皇最重要的历史功绩莫过于修筑秦直道、统一度量衡，建立大一统。时光过去2000多年，今天的国内大循环也需要在全国范围内构建统一的大市场。其中，生产要素的自由流动更是题中应有之义。近年来，我国加快了要素配置的市场化改革，在知识产权保护、资本市场注册制、户籍制度、土地“三权分置”等方面逐步破题，一批涉产权冤假错案得到依法甄别纠正，要素市场化配置迈出了很大步伐。

但要素流动依然存在一定的障碍。制度不完善、竞争不充分、行为不规范制约了生产要素的流动，要素配置扭曲、产业结构不平衡在短期内尚不能得到系统地纠正。

要畅通国内大循环，提高要素配置效率，就要创造条件让市场在资源配置中起决定性作用，使市场竞争规律、价值规律和供求规律发挥作用，引导资源和生产要素由低效率部门向高效率部门流动，促进资源配置效率提升。在2020年第十八届“中国改革论坛”上，中国经济体制改革研究会会长彭森表示，“要素市场化配置，实质是真正突破阻碍要素自由流动的体制机制障碍，实现资源配置方式的优化和创新”。

2020年3月，中共中央国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，5月发布了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，清晰地勾勒出深化要素市场化配置改革的“施工图”。同年11月召开的全面依法治国工作会议，发出了建设更高水平法治中国“动员令”，提出坚持依宪治国、依宪执政，用法治给行政权力定规矩、划界限，运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题。

要素的市场化配置，需要完善产权、市场准入、公平竞争等基础制度设施，建设高标准市场体系，使市场主体充满活力、要素流转更加顺畅。改革已进入深水区，找到破局点是关键。接下来，谈谈当前主要的破局之道。

破局策略1：竞争中性

竞争中性，指政策、制度和行政行为公平对待各类市场主体，为市场主体创造公平竞争环境。所谓公平竞争环境，就是不论内资外资、国企民企、规模大小，在市场准入、要素使用、产权保护、生态资源和环境标准等方面，统一规则，一视同仁，实行准入前国民待遇加负面清单原则。

竞争中性原则写进了2019年的《国务院政府工作报告》中。报告明确提出，按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制平等对待。

促进所有市场主体公平参与市场竞争是政府的重要职责。加入WTO以后，我国出台了一系列与公平竞争、统一市场有关的法律法规，如2008年颁布实施《反垄断法》、2016年印发《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》等。 2019年起，国家有关部门先后多次开展了妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理，直至确立了定期审查机制。各省区市全面排查梳理数以万计的现行政策措施，废止或修改有碍公平竞争的文件制度。2020年5月，我国颁布了民法典，更好更彻底地保障市场主体合法权益。

《“十四五“规划》明确提出，“要健全公平竞争审查机制，加强反垄断和反不正当竞争执法司法，提升市场综合监管能力。深化土地管理制度改革。推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革。健全要素市场运行机制，完善要素交易规则和服务体系。”

在落实竞争中性原则上，尤其要重视和扶持中小企业的发展。民营企业承载了我国80%以上的就业，而其中大部分是中小微企业。在信息和智能时代，中小微企业作为经济运行的重要力量，关乎创新和就业，不能只看作是大企业的补充，而应是与大企业同等重要。

中小微企业规模小、抗风险能力弱，加之目前遭遇经济下行、外需下降、新冠疫情的多重打击，正经历发展中的艰难时刻。固然中央和各级地方政府多次出台了多项促进发展、减免税费、便利融资的好政策，但在实际操作环节，中小微民营企业仍然存在先天的劣势：

一是融资需要考虑资产、资质、资信等因素，中小微企业处于劣势；二是民营企业经营上的不规范屡遭诟病，这使得国有金融机构和国有企业对与民营企业合作顾虑较多；三是金融机构出于降本增效的考虑，融资金额大的放在优先级，而中小微企业每单融资规模小，往往得不到重视。

落实竞争中性原则，要进一步优化民营经济发展环境，构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长，依法平等保护民营企业产权和企业家权益，破除制约民营企业发展的各种壁垒，完善促进中小微企业和个体工商户发展的法律环境和政策体系。

落实竞争中性原则，还需要促进内外贸政策法规、监管体制、资质审查、检验检疫、认证认可等衔接，推进标准统一、平等对待。在深化住房制度改革上，逐步实现租购住房在享受公共服务上享有同等权利，等等。

破局策略2：统一“度量衡”

国内大循环，可以理解为是“国际大循环”或者是“全球化”的国内表达，核心是建立统一顺畅的全国市场，使超大规模的市场优势得以充分发挥。

早在2001年4月，国务院即公布了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，明确要求任何地方不得制定实行地区封锁或者含有地区封锁内容的规定，妨碍全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系，损害公平竞争环境。经历了多轮轰轰烈烈的清理和整肃，加之互联网和基础设施的有力支撑，统一市场的成效逐步显现，基本生活用品、一般工业品的流动基本顺畅。

但同样不可忽略的是，名目繁多的地方保护，仍在制造各种梗阻，给一个原本完整的市场带来了隐性分割。如跨省贸易的检验检疫流程、对本地产品的优先采购、招投标中以隐性方式将外地企业排除在外，再如不同行政区，千差万别的优惠政策等。疫情期间，大理市卫生健康局对云南顺丰速运有限公司大理分公司承运的发往重庆市的口罩实施“紧急征用”就是一个典型的事例。后在云南省应对疫情工作领导小组指挥部的干预下，事件才圆满解决。

今天恐怕要来一场现代意义上的统一“度量衡”，横扫生产要素和产品流动过程中的各种藩篱和隐形障碍，把隐性分割的区域市场统一为全国大市场，使我国行政区划色彩浓厚的地方经济更加开放，相互联系更加紧密。

一是推进政府行政行为的标准化建设。从教育、社保、企业登记等方面入手，推进电子证照跨省互认、政务服务“跨省通办”，社会养老保险全国统筹，其他保险省级统筹；建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范；政府鼓励公平竞争，少用特殊优惠、行政限制政策。

二是在土地要素市场化配置方面，建立健全城乡统一的建设用地市场。将用地指标和发展空间向人口流入区域倾斜；建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制；改变土地供应由地方政府独家垄断状况，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同价同权；推进宅基地“三权分置”改革，允许农民闲置宅基地进入市场。如2020年10月，自然资源部商住房城乡建设部、民政部等部门后明确：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。

三是在劳动力要素市场化配置方面，突破户籍、所有制等身份差异对劳动力自由流动的制度障碍。建立城镇教育、就业创业、医疗养老等基本公共服务与常住人口挂钩机制，让常住非户籍人口能够享受本地公共服务；试行以经常居住地登记户口制度，加快长期稳定居住和就业人群的落户进程；在城市群内探索户口通迁、居住证互认。

四是在产权市场上，推动相关产业兼并重组，引导各类要素向先进生产力集聚。结合垄断行业改革，逐步放开市场准入。解决阻碍民营企业发展的玻璃门、旋转门、弹簧门等隐形障碍，鼓励民营企业依法进入生态环境、基础设施、清洁能源等公共属性较强的领域。

在京津冀协同发展中，北京医药企业“扎堆儿”落户沧州渤海新区生物医药产业园，是制度创新推动要素流动和产业转移的典型例子。2016年国家食药监总局正式批复，对北京医药企业组团进入医药园区的项目，由北京食药监局审批和监管，新厂区生产的药品还可以继续使用“京字号”药品批准文号。这项政策扫除了药企搬迁的最大障碍。

破局策略3：垄断行业改革

经过多年的努力，垄断行业改革总体来看取得明显成效。如电力行业的厂网分开，石油天然气领域的管网分开，电信运营与铁塔分开等。2019年12月底印发的《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》进一步明确，在电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，放开竞争性业务，进一步引入市场竞争机制。

一是在产权方向上，积极推进相关重点行业和领域的混合所有制改革，引入民营资本。垄断领域的市场准入在政策上放开，并不意味着民间资本就可以无障碍地进入，实际上在技术、资本、渠道、风险等方面依然会存在客观的进入门槛。组建民间资本联合投资基金，或是国有与民间资本联合投资基金，可能更容易实施。

二是在业务方向上，放开竞争性业务。如对邮政普遍服务业务与竞争性业务实行分业经营；支持和鼓励民营企业参与重大铁路项目建设、铁路客货站场经营开发、移动互联网服务、快递物流等业务经营。以电网为例，除了增量配电业务改革，电网正在积极剥离装备制造等业务，涉及许继集团、平高集团、山东电工电气集团、南瑞集团等多家国网下属企业。

近年来，随着技术进步和互联网经济迅速发展，市场资源加速向头部平台集中，一些平台企业发展迅猛，出现了无序扩张苗头，暴露出不少风险隐患，极有可能形成‘赢者通吃’的垄断局面。同时，大数据杀熟、绑定会员后加收费、个人隐私被贩卖等乱象损害消费者的权益。

面对新的市场和科技形成的垄断，2020年12月14日依据《反垄断法》，市场监管总局对阿里巴巴投资有限公司收购银泰商业(集团)有限公司股权、阅文集团收购新丽传媒控股有限公司股权、深圳市丰巢网络技术有限公司收购中邮智递科技有限公司股权等三起未依法申报违法实施经营者集中案作出顶格处罚，三家企业各被罚款50万元。处罚金额虽然不大，但敲山震虎之意明显，向社会释放出强烈信号——互联网行业不是法外之地。2021年2月，国务院反垄断委员会发布了关于平台经济领域的反垄断指南。

破局策略4：回归金融的本质

金融，顾名思义是资金的融通，其目的是促进财富的增值，而信用是金融活动的基础。金融管理的目的和功能就在于防范风险，维护信用，这些是金融最基本的常识。尽管有名目繁多的金融产品、复杂的融资结构及各种制度安排，当前金融的问题恰恰就出在这些常识性方面：

许多金融活动，其逻辑本应是“钱—物—钱”，但现在变成了纯粹的“钱—钱”，变成了自我循环，没有促进社会财富的增长。这类金融活动只是参与了社会财富的分配，并未创造财富，但分得了与其贡献不相称的份额；

金融产品或金融机构不断自我膨胀，异化到不能自我掌控的程度，最终失信违约由社会为其买单，如金融产品爆雷；

资本市场存在的价值在于发现投资机会、分散风险、配置资金，所以在资本市场上讲故事、讲愿景，向潜在投资人合理呈现未来的投资收益是资本市场的必然操作。如果把故事讲的太离谱就背离资本市场的初衷了。

上述金融怪像不仅在发展中国家频频发生，发达国家也屡见不鲜，甚至引起世界金融危机。对于这类金融怪像，目前世界各国都很头疼，既不能有效监管，又不能弃之如敝屣。

当然，我国金融脱实向虚的重要原因与实体经济不振也有关系。实体经济的超额利润往往来自于技术进步和产业升级，而科技创新是需要积累的，在新的技术工艺突破之前，许多生产能力的利润空间达到峰值或下降。实体经济利润率的下降，导致资本流向利润率高的部门。

金融体系内部具有复杂性、关联性，金融风险往往带有系统性、全局性的倾向，牵一发而动全身，个别、局部的风险容易演化为大的危机，一旦引发金融危机，将对经济社会产生巨大破坏。在实体经济总体裹足不前的情况下，信贷扩张拉动经济增长只能推高资产价格，使信用违约风险上升。所以，金融的发展方向在结构调整而非大幅增量扩张。

在经济发展的初期，经济增长表现为规模扩张，银行体系具有规模效应，金融体系结构往往以银行为主导；而随着我国经济不断发展，经济发展的质量、结构、效益问题越来越突出，迫切需要资本市场的识别、加持功能；科技型企业、创新型企业、中小企业是经济发展的主体，科技创新的渊薮。传统金融的风险规避倾向，难以有效匹配创新型企业的高风险特征，需要金融创新支持科技创新和产业升级。如注册制的实施就是一个积极的改革，注册制改革使尚未盈利但成长性较好的企业获得了上市机会。

破局策略5：优化营商环境

经过多年的机构改革，政府职能发生了深刻转变，长期存在的“重审批、轻监管、弱服务”顽疾得到很大改观，事中事后监管加强。国务院《优化营商环境条例》于2020年1月1日施行；企业投资项目承诺制改革继续积极推进；证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制、市场准入负面清单管理制度全面实施；在地方成立了专门的行政审批局，原先针对一个事项的串联审批转变为并联审批，审批时间大幅缩短。政务服务基本实现“一站式”和“网上办理”。

未来需要在简政放权的基础上，进一步打造法治化、市场化的营商环境。继续深化“放管服”改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预。对于必须审批的事项，建立审批台账，明确“谁审批谁负责”，实行终身负责制。《“十四五“规划》则进一步提出要深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度，实施涉企经营许可事项清单管理，对新产业新业态实行包容审慎监管。

过去四十多年的发展中，政府主导起了很重要的作用，土地财政、基础设施投资和政府消费是促进经济增长的有力引擎。但随着中国经济规模、市场规模不断扩大，越来越需要由市场来配置要素，由市场主体来决定要素流向和使用，从而为经济发展增添新的动力。这样，新增的资本不会再流向落后产能和落后部门，新发育的需求将得到满足，创新部门会大大加强，整个经济循环的质量和效率将会有大大提升。