“国内国际双循环”系列

【“国内国际双循环”系列十四】

产业转移和区域协调发展

产业转移和区域协调发展是两个不同的概念，但有较强的相关性。从经济循环的角度看，它们都是经济资源在空间上的分布和流动。发展平衡不是经济和人口的均匀分布，而是产业和地区间的功能耦合。区域经济发展水平差异给我们带来了市场潜力，产业资本向低成本地区流动是客观规律，产业转移和区域一体化发展是畅通国内大循环的助推器。

我国幅员辽阔，在生产力布局和区域经济发展中，社会发展基础和经济技术水平差异较大。总体上可以划分为东、中、西三大经济地带，基本特点是东强西弱、南强北弱。在2020年GDP排名前十的城市中，北方城市只有北京，其余9个城市都来自南方各省；在GDP前20个城市中，只有西安、成都和重庆3个城市来自西部，其余17个都是东部城市。

形成国内大市场离不开国土空间功能优化、区域协调发展。“中国经济是一片大海，而不是一个小池塘”，习近平主席这一形象的比喻阐明了中国经济体量大、韧性强、潜力足的特点。其中就包含了东中西部发展的阶梯特征以及由此带来的产业腾挪空间。国家根据各地比较优势和资源环境承载能力，确定了城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，不同区域功能定位不同，发展方向也不同。

城市化地区是经济和人口高效集聚的区域，中心城市和城市群是承载发展的主要空间形式，以城市群为主体的城镇化空间格局总体形成。农产品主产区主要功能是提供优质安全农产品、保障国家粮食安全。为增强农业生产能力，基本农田和生态空间将得到严格保护，加工产能向农产品主产区、优势区和物流节点集聚。生态功能区将把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，逐步转移生态功能区的人口。

新发展格局将改变各地的区位优势。沿海地区不仅产业发展水平高，对国际市场的依存度也高，随着全球供应链调整，需要更多面向国内市场，部分产能需要转移；强调以国内大循环为主体，使内陆地区区位条件相对上升，为加快发展创造了有利条件。

产业梯度转移

所谓产业梯度转移，俗称“腾笼换鸟”，指由于要素价格的变化，一个产业在其生命周期尚未结束时，从要素价格较高的地区流向要素价格较低的地区，以维持产业生命力和竞争力的活动。在这个过程中，腾出的往往是一般化大路货的产能，换来的则是科技含量高、附加值高的产业。

产业梯度转移可分为国家间产业梯度转移和区域间产业梯度转移，前者如我国东部的制造业向越南、印度的转移，后者如我国东部的产业向中西部的转移。从承接产业转移这个角度看，我国的中西部地区和东南亚、南亚周边国家存在竞争关系。

产业转移具有溢出效应。随着先富起来的东部地区的经济结构升级，某些劳动密集的、消耗大量自然资源的、生产传统产品的产业转移到中、西部，通过产业链关联的方式让东、中、西部在人口、资金和技术上流动更为紧密频繁，使中西部地区也能分享发展红利。例如在东部聚集的制造业逐步由东向西、向东北地区扩散，劳动密集型产业向中西部转移态势也很明显。

虽然，中西部城市还存在城市化水平偏低、中心城市辐射能力不强等短板，但在新发展格局中，许多潜力已经逐步得到挖掘：

一是劳动力、土地等生产要素成本较沿海低廉，资源富集，对制造业具有良好的承托性；

二是西部人少地多，在解决水源的前提下，可大力发展规模化的设施农业，将广阔的戈壁滩改造成超大规模的粮食蔬菜生产和加工基地；

三是西部水光风电资源丰富，可着力打造清洁能源基地。还可在西部就近布局云计算数据中心，通过“东数西算”为东部提供低成本的云计算服务；

四是“一带一路”和数字经济已然悄悄改变了中西部区位条件。随着中欧班列的开通，有些内陆城市，如重庆、昆明、兰州，变成前沿地带了；高铁网络的快速发展，也正在改变中西部城市的出行和物流条件；互联网在一定程度上抹平了区域间的“沟壑”，数字化转型给东部和中西部发展平等地带来了机遇。

五是周边国家的产业发展落后于我国，可以考虑将我国部分产业链、供应链向我国边境地区转移，以边境地区头部企业为龙头，形成与周边国家相联系的新的产业链、供应链。

国家鼓励中西部地区积极承接产业转移，鼓励东部产业园区在中西部开展共建、托管等连锁经营。近年来全国先后设立了安徽皖江城市带、广西桂东、重庆沿江、湖南湘南、湖北荆州、黄河金三角等10个国家级承接产业转移示范区。

河南连续多年举办产业转移大会。在2020中国（郑州）产业转移对接系列活动上，工业和信息化部产业政策与法规司范斌副司长指出，经过各方的共同努力，产业转移工作取得了积极成效，东部地区通过实施“腾笼换鸟”等举措，不断培育新的经济增长点；中部地区发挥区域优势，进一步增强承接产业转移能力；西部地区换道超车取得显著成就。

地处长三角与皖江城市带交汇处的安徽当涂县变“弯道超车”为“换道超车”，在长三角一体化发展的大协作中锻造自己的产业链，为中西部地区高质量承接产业转移提供了一个可复制的“县域样本”。

当涂以推进园区共建为抓手，努力承接长三角地区的转移产业，已建成智能家电、生物医药、智慧物流三大产业集群。智能家电获批安徽省智能家电特色产业集群（基地），生物医药上榜国家火炬特色产业基地，智慧物流搭上“顺丰”快车。

该县与宁波奥克斯集团合作共建智能家电产业园，与上海漕河泾开发区合作共建“园中园”，与南京红太阳集团合作共建循环工业园区。其中，智能家电产业园投资超100亿元，在奥克斯集团全球8个生产基地中规模最大。

城市群、都市圈、区域一体化

城市群、都市圈的发展能够促进资源要素顺畅流动、高效利用，实现区域内的分工协作，有效解决区域发展不平衡不充分问题，带动整个区域集约高效发展。我国19个城市群汇聚了我国75%以上的城镇人口、贡献了80%以上的国内生产总值。十八大以来，党中央先后提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、成渝地区双城经济圈建设等区域发展战略，推动区域发展平衡。

2018年11月，党中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，明确了以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展的新模式，该意见堪称城市群、都市圈发展的“顶层设计”。2019年初，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，推动以1小时通勤圈为基本范围的交通一体化、公共服务一体化、市场一体化的都市圈步入快速发展轨道。

曾经有这样一个说法—— “北京吃不完，天津吃不饱，河北吃不着”，生动反映了这几个地区之间发展的不均衡、不协调。2014年“京津冀协同发展”战略正式启动，几年来热度只增不减，包括北京非首都核心功能疏解，北京城市副中心、雄安新区建设，天津的港口物流发展等多个主题。经过几年的努力，京津冀协同发展开枝散叶，蹄疾步稳，迸发出蓬勃强劲的生命力。

北京·沧州渤海新区生物医药产业园是京津冀协同发展的一个经典案例，成功探索了北京产业疏解、政策创新、产业转移和园区开发等多个方面的内容。2015年1月，北京与河北签署医药产业协同发展框架合作协议，北京部分医药产业整体搬迁到渤海新区，但在北京保留身份。产业园区实行京冀“共建共管共享”模式，探索实行“企业在河北、监管属北京”的跨区域管理体制。

为了支持医药产业发展，渤海新区打造了多个创新平台，打通产业上下游。建成了分析检测平台，园区企业在本地即可完成化验、检验；建设生物医药中试基地和化学药孵化平台；园区还与南开大学合作建设了绿色化工研究院。渤海新区生物医药产业园汇聚了京津冀地区众多知名药企，未来将打造为国内一流的绿色生物医药示范园，成为中国北方的医药和大健康产业基地。

长江经济带面积占全国21％，人口和经济总量占全国40％，是我国综合实力最强、腹地最广、战略支撑作用最大的区域之一。通过长江黄金水道，辐射南北方，横跨东中西部，将长三角、沿江城市和成渝双城经济圈贯通融合，连为一体。过去长江经济带的核心问题是资源消耗过度、环境代价过大。2016年1月我国首次召开推动长江经济带发展座谈会，提出“共抓大保护、不搞大开发”。5年来，长江经济带不断转换经济动能，着力培育科技创新能力，大力发展新兴产业，已取得阶段性成果。

这些以城市群、都市圈为特征的协同发展区域，是我国产业、人才、知识和创新密集的地区。在城市群、都市圈内部，城市边界正在淡化，公共交通跨越多个城市，生产和消费呈现同城化趋势，公共服务向一体化迈进。当前的疫情防控更是强化了这一趋势：人和物是流动的，病毒借助人群和冷链传播，只有加强区域协调、流调协查、联防联控，才能取得更好的防控效果。

在推动城市群、都市圈一体化发展中，中心城市扩容成为一大热点。大城市扩容直接打破了行政区的阻碍，便利了资源流动和要素配置，也给周边的小城市带来发展契机。重庆、武汉、成都、郑州、西安等都进行过行政区划扩张。今后，随着一线城市接近承载能力的红线，中西部省会城市将迎来扩张机会。

城市群、都市圈一体化发展的一大趋势，是在中心城市周边建设郊区新城，实现城市组团发展。在城市群内部，人口和产业等要素高效集聚和循环流动，卫星城追求产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利，中心城市和卫星城构成多中心、多层级、多节点的网络型城市结构。

 “城市群”不仅仅是空间上相邻的“一群城市”，更应该是分工协作、功能互补、有机联系的城市组团，在公共服务、基础设施、资源开发利用和生态环境建设方面共建共享。按照这个标准，我国城市群、都市圈的发展还存在许多短板，如产业分工体系不够健全、产业结构同质化严重、一些体制结构性问题阻碍资源流动、城市群内部共享水平不高等，需要在以下三个方面进一步完善：

一是加强交通和基础设施的互联互通

要强化中心城市与周边地区的交通基础设施连接。我国超大特大城市的市域（市郊）铁路里程数与国外大都市圈差距很大，“十四五”期间，我国将加大对城市群、都市圈内部交通设施和基础设施的投资，如推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大区域城际和市域（郊）铁路重大工程建设，基本建成轨道上的京津冀、长三角和粤港澳大湾区，把城与城、人与人更加紧密地联系在一起。

二是加强公共服务的共建共享

探索在城市群、都市圈内优化教育和医疗资源布局，改变原有公共服务按行政等级配置的状况，将公共资源配置与常住人口规模挂钩。

三是强化优势互补的产业分工体系

城市群、都市圈往往涵盖了大中小多种类型城市。在城市群、都市圈内部，要构造从中心到外围的产业梯度分布，形成科研配套、产业联动的协作格局。中心城市承担研发和科技创新，小城市或小城镇为科技创新提供产业支撑。

珠三角城市群中的深圳、东莞、惠州，就是一个典型的例子。深圳、东莞均从原惠州市域分化而来，利用香港溢出的资金、技术、人才、信息获得了迅猛发展。如今，深圳、惠州、东莞等城市构成一体化的深圳都市圈，建立了深圳“研发”，东莞“制造”，惠州“转化及孵化”的产业协同关系。

北京的通州和北三县（紧邻通州的廊坊市下辖的河北三河市、大厂县、香河县）也正在形成通州 “总部经济、高科技研发”，北三县偏重于“中高端制造、技术转化及孵化”的产业协同关系。

“十四五”期间，我国的区域发展需要从产业链角度进一步优化中心城市和周边城市产业布局，深化区域间产业协作分工，探索联合招商、共同开发、利益共享的产业协作机制。

城市群、都市圈的发展，一方面有助于实现区域一体化，解决发展不平衡、不充分的问题；另一方面，可以有效激活投资和潜在消费需求。“十四五”期间，城市群、都市圈城际和市域（郊）铁路工程建设里程可望达到1万公里，城市核心区人口和产业的外迁，可以拉动住房和生活配套设施的发展以及企业技术改造投资。