“国内国际双循环”系列

【“国内国际双循环”系列之十】

城市化的“大饼”还能摊多久？

关键词：新型城镇化

过去几十年的发展中，各地的“造城”运动给人印象深刻。一座城市就像一个大工地，然后就见一幢幢水泥森林拔地而起，一座座时尚的公园镶嵌其间，一条条宽阔的马路不断延伸，一排排崭新的商铺鳞次栉比。这些“造城”现象，充分展现了地方政府渴望城市发展的强烈冲动和人们对城市品质的追求。

生产和资源在空间上的集中，是经济社会发展的客观规律。城市在相对有限的空间聚集了大量资源，具有聚集效应和规模效应。这个规律导致人口持续从农村向城市转移、从小城市向以大城市为核心的城市群、都市圈转移，同时城市基础设施和公共服务得到很大发展，这个过程就叫城市化。

在城市化的过程中，除了产业聚集以外，房地产是一个重要的增长极。居民收入的增长、住房制度改革、棚户区改造、宽松的信贷政策释放了大量的购房需求。房地产的产业链从政府提供土地供应开始，地产商开发楼盘，为市场提供房地产供给；房地产的快速发展，又带动了钢铁、水泥、化工、建材、装饰等行业的发展，由此带来了城市经济的繁荣。

城镇化的三个方向

城市化需要耗费大量的资金，但许多地方财力和产业不足以支撑。政府垄断土地一级市场，依靠出让土地增加财政收入，恰好解决了地方发展资金不足的问题，形成了所谓“土地财政”的发展模式。“土地财政”的实质，是将土地作为信用为城市化筹集资金。

然而这种发展模式就像击鼓传花，每个继任的城市决策者都努力将其发挥到极致。但当房地产供给出现过剩时，依靠出让土地换取城市收入的模式就再难维持。如果没有新的内生的增长方式，城市化的“大饼”也就再也摊不下去了。

因此，城市发展不能继续助长房地产泡沫，必须与产业升级、新城建设、园区开发、生态修复、历史文化保护、城市风貌塑造、智慧城市建设、城市更新等新增长点有机结合，打造宜居城市、海绵城市、韧性城市、智能城市。因而，我们在城市化的基础上提出发展新型城镇化。新型城镇化的提出，既是继承，也是创新，主要包括三个内涵：

一是以城市群和都市圈为代表的区域一体化。城市群和都市圈是我国城镇化的主体形态，当前我国城镇化率已经超过60%，各类城市正由彼此独立发展迈向都市圈和城市群发展阶段，其中，中心城市在经济社会发展中的地位已经不是一个点，而是一个城市群的群主。如武汉2019年GDP占全省36%左右，周边8个城市GDP合计仅为武汉的一半多，武汉的发展对周边城市的影响巨大。关于城市群和都市圈的相关内容将在“区域协调发展”中探讨。

二是推进以县城和中心镇为载体的新型城镇化。我国拥有1881个县（含县级市），县城（含县级市城区，下同）是联接城市和乡村、城乡融合发展的关键纽带，是县域经济的核心板块，是我国工业化城镇化和扩大内需的重要空间，在新型城镇化中居于核心地位。新型城镇化的核心是解决城市已就业人口的城市化问题，带动公共投资和居民消费的增长，从而释放新的内需空间。

三是城市更新。中国城市化从初期的“大拆大建”到追求规模与数量的高速发展，再到强调高质量发展，目前已进入“精细化发展”阶段。城市更新如老旧小区改造、老旧商场“商改写”（商场改造为写字楼）等，将大大拉动投资和消费需求的增长，撬动十万亿级的内需空间。

对于国内大循环而言，新型城镇化连着供给和需求，既带来投资需求，也提升消费需求，具有拉动内需的巨大潜力。在新发展格局下，城市发展的决定因素，已经转变为技术创新、消费规模、供应链、新基建、数字经济等方面。占据人口、消费、交通枢纽等优势的城市将更胜一筹，而同时拥有技术创新、供应链创新能力且创造出新业态新模式的城市，将独领风骚。

以县城为载体的新型城镇化

2020年末，广东省印发《广东省县城新型城镇化补短板强弱项实施方案》，提出到2022年，基本补齐以示范县（市）为重点的县城公共服务、环境卫生、市政设施、产业配套等领域设施短板。到2025年，形成一批可复制可推广的“广东模式”与“广东经验”。

长期以来，我国城市发展不平衡：一方面是行政等级高、规模体量大的中心城市获得了更多的机会和资源，而中小城市发育不良。另一方面城镇化滞后于工业化，大量农民工支撑了工业化进程，却被排斥在城市福利之外，以致于他们把微薄的工资寄回农村修院子、盖房子，在城市的消费很少。

中国的县城是一个独特的群体，一边连接着大城市，一边连接着中小城镇和乡村地区，国道、高铁线路和高速公路将一个个县城像珍珠一样串联起来。根据赛迪顾问县域经济研究中心发布的《2020中国县域经济百强研究》，2019年底，县和县级市GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP的近2/5。其中，县城GDP约占全国GDP的1/4。

以县城为载体的新型城镇化不仅能弥补大中小不同类型城市协调发展的不足，还能满足返乡农民工城市落户需求。外出农民工开阔了视野，适应了城市生活方式，已经很难回到纯粹的农村生活。增强县城的功能，有利于吸纳和转移农村人口。相较于普通小城镇，县城设施相对完善、服务功能齐备，教育、医疗等保障基本需要，而且生活成本相对较低，遂成为“折返式城镇化”的重要载体；先富起来的现代农民，有进城落户的需求，但又不想离自己的土地太远，希望保持亦城亦乡的生活，因此，到县城安家落户成为部分富裕农民的首选。

新型城镇化是以人为核心的城镇化，重点需要解决三个方面问题：一是进城落户和就业机会。现在县城落户限制全面取消，户籍问题已得到解决，下一步要加强产业配套设施，引导劳动密集型产业、县域特色经济及农村二三产业在县城聚集，提供更多就业机会；二是安居所需之住房。目前房价已经处于相对高位，“房子是用来住的”将会成为长期基调，保障性住房资源的供给将大大增加；三是基础设施和公共服务。“十四五”期间，将加大县城基础设施、公共卫生设施、公共服务体系和社区建设，增强县城综合承载能力和治理能力。

鉴于县级财政能力较弱，我国建立了促进农业转移人口市民化机制，将城镇建设用地增加规模、中央预算内建设资金与吸纳农业转移人口数量挂钩，政策效果将很快显现。

中国城市人口和农村人口的消费水平相差将近3倍。农民挣了钱主要用于盖房，其余就是省吃俭用存钱。一旦进入城市，消费会更多样化一些，家具、家用电器、服装。“人”的城镇化一旦实现，对消费的拉动作用将是巨大的。

城市更新

北京工人体育场改造复建还在紧张施工，建筑工地热火朝天，一片繁忙。当北京迎来第24届冬季奥运会的时候，这个承载着无数中国人记忆的场馆将全新亮相。像北京工人体育场这样的公共设施老旧改造、城市公共服务基础设施建设等城市更新工程在全国各地如雨后春笋，比比皆是。

全国工商联房地产商会城市更新分会深入全国30多个城市开展的专题调研显示， 2019年常住人口城镇化率已达60.6%，第三产业增加值占国内生产总值比重达到53.9%，这预示着我国城市发展将由增量扩张为主，转入存量更新为主的新阶段。

城市更新是城市发展到一定阶段的必然产物。城市发展到一定程度，会出现设施陈旧老化、空间布局不合理、人居环境恶化、生态保护不足、安全风险隐患上升等问题，需要对城市中过时的建筑或空间进行改建改造，注入新的要素，从而满足城市产业转型升级、空间环境集约优化、生活品质改善提高的目的。城市更新的主要内容包括：

一是修复生态和完善功能。如完善城市生态绿地和廊道系统，构建慢行网络，建设绿色低碳城市；增强城市防洪排涝功能，完善城市堤防、排水管渠、排涝除险、蓄水空间等设施，推进海绵城市和韧性城市建设。

二是优化空间布局。城市更新需要统筹老城改造和新城新区建设、产业发展和居住功能、地上和地下空间开发利用，优化城市开发空间结构和人口分布。在过去“摊大饼”式的城市发展模式下，土地使用效率低，产生了大量无效低效土地利用；原来的城市开发也没有考虑地下管廊的建设，这些问题都需要在城市更新中加以解决。

三是加强历史文化保护，塑造城市风貌。需要加强城市风貌与建筑形态管理，统筹做好历史文化保护传承和现代文化培育发展，建设人文城市。如风情街、历史街区、遗址公园建设。

四是改造老旧小区和城中村。我国城镇老旧小区面广量大，普遍存在原设计标准低、维护不到位、市政设施破损严重、公共服务和配套设施缺乏等问题；还有许多城市的城中村问题，城中村往往缺少规划和治理，基础设施不完善，在居住和治安管理上都存在巨大隐患， “城中有村，村中有城，村外现代化，村内脏乱差”是真实写照，与城市的现代化发展极不协调。城市更新需要对城市区域进行再规划，对环境进行治理升级，建设宜居城市。

2016年发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，要有序实施城市修补和有机更新；2019年中央经济工作会议，首次使用了“城市更新”这一概念。会议提出，要加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造；2020年9月，国务院办公厅印发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》。

城市更新工作在各地如火如荼开展。2009年，原国土资源部与广东省政府签署关于共同建设节约集约用地试点示范省合作协议。在全国率先开展城市“三旧”改造试点，把“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造成“新城市、新产业、新社区”。据介绍，广东省近年来通过“三旧”改造累计节约土地20.4万亩，节地率达42.4%。

广州市提出把基础设施建设和城市更新工作与“十四五”规划和国土空间规划、产业规划等衔接起来；上海市城市更新中心2020年7月正式揭牌成立；而深圳市早在2009年就出台城市更新办法，2021年3月颁布实施了《深圳经济特区城市更新条例》。

乡村振兴

与城镇相对的是乡村。对有着悠久农耕文明的中国而言，乡村是社会最小的细胞，最基础的文化单元。乡村也是国内大循环的基础，关乎14亿人的粮食安全，涉及5.5亿乡村人口的切身利益，也是2.8亿农民工的大后方。可以说没有乡村振兴和现代化，就没有整个国家的现代化。守望田园，美化乡村，种下乡愁留住根，中共十九大提出实施乡村振兴战略，正是顺应了亿万农民对美好生活的向往。

乡村振兴是新时代“三农”工作的总抓手和总战略。特别是对刚刚脱贫的地区而言，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。要通过实施乡村振兴，继续巩固拓展脱贫攻坚成果，加快改善乡村整体面貌，加大农民增收力度。乡村振兴也是促进国内经济大循环的重要举措之一，一旦农民普遍增加收入，终端消费就会有可观的增长。

乡村振兴，不是让城市代替农村，而要以城带乡，工农互补，城乡融合发展。核心是农业现代化。2018年党中央国务院先后颁布《关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》这些政策措施的推进落实，最终将惠及农村地区千家万户。简单说，乡村振兴主要包括：

加大对农村的投入，尤其是加强中央财政转移支付。用以完善农村基础设施，优化养老、医疗卫生、教育、文体等基本公共服务，健全农村社会保障和救助制度，实现社会保障和公共服务的普惠共享。

接续推进脱贫地区发展。建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，在西部地区脱贫县中选择集中支持一批乡村振兴重点帮扶县，增强其巩固脱贫成果及内生发展能力。坚持和完善东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶等机制。

促进农村产业发展。要大力发展新型农业合作组织，适度扩大农业经营规模，提升农业装备和科技化水平，打造农头工尾产业链，推进农业一二三产融合；发掘、扶持农村传统手工业，保护和利用农村自然资源和传统乡村文化，发展乡村旅游和康养休闲产业；推动农业与现代产业要素的跨界融合。

在社会利益分配格局中继续向农村倾斜。进一步取消限制要素合理流动的种种约束和行政限制，推进城乡融合发展。加快中心镇建设，把乡镇建成服务农民的区域中心。

过去，乡村在很大程度上承担了现代化的压力，一次又一次向城市输送土地、粮食、人才和劳动力。今天，工业支持农业，城市反哺乡村，财政转移支付，东西协作，对口帮扶，既是造福5.5亿农民兄弟，也将为国内大循环开辟巨大的消费市场。未来的城乡发展一定是城乡融为一体、人与自然和谐共生，“看得见山、望得见水、记得住乡愁、留得住乡情”的大好局面。