“腾笼换鸟”激活园区发展新动能

江西省共青城市江益镇帅家村，连片的光伏发电板整齐排列、蔚为壮观 作者：朱海鹏 / 来源：中经视觉

在江西省共青城市，一家停产多年的硅胶材料企业的30多亩厂房，迎来了生产高品质树脂及纤维复合增强材料的“新主人”；在湖北省咸宁高新区的凤凰工业园，荒芜8年的478亩土地被盘活，4家新企业形成了“废铝回收—熔炼—直供—末端处理”的绿色闭环，一条产值24亿元的汽车产业链就此诞生；在广东省中山市，2022年至2024年间，中山村镇低效工业园改造累计拆除整理低效工业用地4.8万余亩，各级专项财政投入不足20亿元，预计撬动社会与企业新增投资1862亿元。这些场景，是当下中国产业园区盘活低效闲置用地，进行“腾笼换鸟”实践的生动缩影。

近年来，新增工业用地指标紧张、老旧厂房却闲置荒芜、低效用地“沉睡”的情况困扰着很多地方。面对这一矛盾，中央不断通过政策引导，推动土地资源从“增量依赖”向“存量盘活”转型。2023年，自然资源部启动低效用地再开发试点；2024年，自然资源部、最高人民法院联合出台《关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》，建立了法院司法处置与自然资源部门行政管理的联动机制。2026年6月，自然资源部发布了《节地技术和节地模式推荐目录（第五批）》，其中“产业园区及工业项目”领域的“腾笼换鸟”、工业用地转为新型产业用地等模式为各地提供了可参考的具体操作样板，持续推动示范引领行动。

在此背景下，各地协同发力，加大创新力度，积极进行闲置土地资源的盘活，向存量要空间、以增效促发展，探索出一条条资源集约、产业升级的新路径。江西印发《关于深入推进全省用地提质增效的实施意见》；福建积极推动低效用地再开发试点；湖南确立42个低效用地再开发重点项目，实行“一宗一策”；湖北多地入选自然资源部低效用地再开发试点城市，形成了差异化“盘活”路径。

多措并举推进产业空间“腾笼”试验

从2022年起，“手无寸土”的广东省中山市开始绝地反击，大刀阔斧地开展“村镇低效工业园改造升级实践”，拆除整理了近5万亩低效工业用地，为产业发展升级开路。在此过程中，以系统性制度重构，解开土地权属与利益分配的“死结”，实现低效土地资源的有效盘活成为中山实践的显著特征。而在全国各地的“腾笼换鸟”行动中，因地制宜、分类施策成为根本遵循，在方法和办法方面，司法拍卖、政府收储、协商置换、预告登记转移等多种模式都成为盘活闲置土地的有力“武器”。

司法拍卖，是处置“僵尸企业”闲置资产最直接的路径。在江西省全南县，原晶阳光电科技有限公司停产后留下3.7万平方米闲置土地与厂房，203台设备因未付清款项被远程锁定。全南县人民政府与县人民法院协同联动，法院执行团队创新采取“先全面普查、后安全转移”的两步走方案，将设备转移至指定仓库，空间腾出后精准招商引入一家科技创新型企业，新业主已承接订单金额超7000万元。“这不是简单的资产处置，而是一次系统性的问题解决。”全南县法院一名工作人员介绍，自2024年以来，该机制已推动全南16家企业进入破产程序，累计偿还债务超5500万元。在湖南长沙望城经开区，海星高科闲置6年的26亩工业用地及5栋厂房，同样通过司法拍卖整体处置，湖南金君工程科技有限公司中标后仅对3栋原有厂房进行简单改扩建便迅速投产，较新建厂房节省1800万元建设成本，缩短1年投产周期。以上案例均表明，司法途径不仅能快速释放土地空间，还能有效化解历史债务问题，是破解“僵尸企业”困局的一把利器。

政府以市场化方式收回闲置土地、纳入招商引资“资产池”再精准匹配项目的模式，也是盘活低效用地的有效方法。在湖北咸宁高新区，金海达公司停产后留下的500亩土地及房产，经与咸安区政府多次沟通，最终由该区土地收购储备中心以1.07亿元拍下不动产及附着物，沉寂8年的厂区迎来新生：湖北华劲铝业投资4亿元改造旧厂房，2024年实现税收1.5亿元、产值7.07亿元；湖北精确新能源科技投资11亿元改造3.7万平方米厂房，2024年产值2.03亿元。尤为重要的是，新引入的精确新能源、华劲铝业、兴劲再生、宇宸新材料4家企业，形成了“废铝回收—熔炼—直供—末端处理”的绿色闭环产业链——咸宁的盘活不是简单地把企业“塞”进园区，而是围绕产业链上下游进行精准布局，让每一块土地都成为产业协同的节点。同样，在湖南长沙经开区，广汽菲克破产后，1050亩土地、37万平方米厂房陷入沉寂，园区推出“拆整为零”策略，将整块资产拆解为可灵活匹配的单元，精准对接消费电子龙头蓝思科技，该企业以6.02亿元拍得并计划投资超百亿元建设高端制造基地。在这一过程中，政府主动拆解存量资产、主动对接市场需求，“腾”的手段是司法拍卖，“换”的精度是定向匹配，得到的是新兴产业的入驻和发展动能的增强。

然而，并非所有闲置土地都能通过司法拍卖解决，当土地涉及多方利益、产权关系复杂时，强硬的司法手段反而可能激化矛盾，此时，通过多方协商，在不触发冲突的前提下，实现土地资源的重新配置，成为更现实的选择。在湖南湘潭高新区，总投资55亿元、占地877亩的湘潭先进金属材料精深加工产业园由高新区与湘钢共建，其中226亩土地因湘钢战略调整长期闲置，为了盘活这一宝贵的土地资源，高新区通过三方协商，推动湘钢提供其中1万平方米厂房，为新引进的湖南中钢智能制造公司“量身定制”生产空间。而在湖北孝感的孝南区，当地在盘活一块工业用地的过程中，将该地块精准分割成三块，分别匹配产业链上中下游三家企业，形成“进门是原料、出门是成品”的闭环。无论是通过协商“量身定制”还是“链式供地”，都使得每一块腾退出来的土地不再是孤立的产业单元，超越了传统模式和“填空式”招商。

当然，面对更为复杂的情况时，地方大胆尝试，进行制度创新，往往会成为盘活存量用地的关键突破口。福建漳州开发区盘活新港湾造船厂9.3公顷闲置用地时，遇到了困难：土地已整体出让给一家企业，新引入的第二家项目方无法取得土地使用权，也就办不了建设手续。当地创新采用“预告登记转移”方式，即让两家企业签订预转移协议，当地自然资源部门全程介入签订三方监管协议，约定开竣工时限，新企业凭预告登记证明即可办理开工手续，待竣工后再正式过户。同时允许企业在项目基本建成后分割转让登记，破解了“一地两主”无法融资的难题。这两大项目落地后，拉动投资超7.8亿元，新增厂房10.13万平方米，当地政府在土地盘活过程中主动设计制度通道，用政策创新打通了“最后一公里”。

从“腾得出”到“换得好”的成绩单

“十四五”以来，全国累计处置闲置土地超过600万亩。截至2026年6月底，全国100个低效用地再开发试点城市累计实施低效用地再开发198万亩。据自然资源部数据，“十四五”期间全国单位GDP建设用地使用面积累计下降19.36%。这些数字背后，是一个个从“闲置”到“苏醒”的空间故事，也是各地在土地集约利用上从被动应对到主动作为的转变轨迹。值得注意的是，这些成效并非简单的面积叠加：容积率提升意味着单位面积产出的倍增，产业链重构意味着经济效益的质变，而财政杠杆效应的发挥则意味着公共资源使用效率的跃升。由此，可以清晰地看到，存量土地的盘活，正在从个案处理，走向“系统化”的制度运作。

现实中，腾笼换鸟的过程，也是区域的产业升级过程，既要腾得出，更要换得好，关键在于三个转变。其一，从“捡到篮里都是菜”到“精准招商”。各地普遍建立“亩均论英雄”导向，将土地资源配置给高产出、高附加值的优质项目。其二，从“单一供地”到“链式供地”，诸多地方的实践使得每一块腾退出来的土地都能发挥最大的产业协同效应。其三，从“政府包办”到“多元共治”，如一些地方盘活闲置土地项目时，政府角色从“大包大揽”转向“四两拨千斤”。

尽管成效显著，“腾笼换鸟”却非一帆风顺。调研中，多位基层干部和企业负责人向记者反映了几类突出问题：第一，土地盘活的过程中往往面临着复杂的利益问题。每一块闲置土地的背后，都牵涉原业主、债权人、承租方、地方政府等多方主体的利益诉求，如何在公平与效率之间找到平衡点，考验着基层治理的智慧。第二，历史遗留问题同样棘手。不少闲置用地涉及复杂的债权债务关系、司法纠纷，啃下这些“硬骨头”需要时间和耐心，更考验相关部门的处置能力。如何建立常态化的闲置用地处置机制，避免“新官不理旧账”，是各地需要解决的制度性课题。第三，“换鸟”质量之忧也不容忽视，要避免“为腾而腾”，引进质量不高的项目。

从某种意义上说，“腾笼换鸟”的深水区，不在于技术层面的操作，而在于制度层面的突破。当各地在实践中积累了足够多的经验教训，当这些经验教训上升为可复制、可推广的解决方案，“腾笼换鸟”才能真正走向常态化。

让“寸土”真正生出“寸金”

时至今日，从中央到地方，盘活闲置土地资源的政策体系正在加速构建。但更深层的变化，在于发展理念的迭代，这可以说是从“腾笼换鸟”到“引凤筑巢”的升级，即不再满足于被动腾退、简单置换，而是主动规划、主动布局，以产业规划引领空间重构。

在福建武夷山经开区，一场针对“沉睡资产”的清理行动于2025年悄然展开，当地锁定了一家已停产多年、占地35亩的“僵尸企业”，通过组建工作专班，依法依规推动资产收购。在完成整体盘活后，该地块迅速导入了福建三简茶界科技有限公司，实现了低效用地的“二次生命”激活。在江苏启东高新区，多年持续开展的“腾笼换鸟”攻坚行动，已累计排查各类闲置及低效用地达30万平方米，并果断出清低效企业42家，引进天启新材料、芯之密、东洛智能等45个项目。与此同时，当地还精心绘制了“土地利用现状地图”，将每一块土地的权属、状态、规划用途清晰标注，确保一旦新项目落地，即可实现“地等项目”的高效衔接。这种“心中有图、手中有地、招商有靶”的主动作为，不仅意味着工作方法的转变，更是发展理念的跃升。

土地不再是简单的生产要素，而是产业协作的纽带、创新孵化的载体。江苏的一系列实践印证了这一趋势，在苏州市浒墅关经开区，占地34亩的科栖产业园在原低效工业用地上重建，通过“工业上楼”打造了6幢4层至9层厂房和1幢11层高层研发楼，土地集约利用率提高200%。2024年3月运营以来，50余家企业“登高入驻”，总体入驻率超90%，整体亩均税收突破100万元，土地产出效益远超传统工业园区。尤为重要的是，园区内形成了“上下楼即上下游”的产业链协作生态：吉事励电子公司的生产线楼上楼下即可对接正泰电器公司的元器件和中测检测的检测服务，企业从“空间邻居”变成了“产业伙伴”。在常州市天宁区，中交智荟港项目原为闲置长达6年的低效工业用地，常州市采用“政府收储+市场化运作”模式收回土地并重新出让，总投资6亿元，于2024年底建成17栋高标准厂房，总建筑面积约10万平方米，创新设计“双首层双行车”厂房实现工业用地“立体开发”。截至2025年底，该园区入驻企业超30家，高新技术企业占比达70%，形成高端装备制造、新材料、新能源三大主导产业，容积率从0.65提升至2.02，亩均税收从1.62万元跃升至50万元，提升了约30倍。这些实践表明，精准盘活存量资源、推动产业空间提质增效，正成为制造业高质量发展的有效路径，其背后反映出的是发展理念的深刻变革。

“十五五”规划纲要指出，“深化扩大低效用地再开发试点，完善促进盘活存量用地的规划管控、土地供应和税费政策，加快发展建设用地二级市场”。当土地从“沉睡”中醒来，当空间从“低效”中解放，更具活力、更有效率、更可持续的产业生态正在形成；当“寸土”真正生出“寸金”，当“旧笼”真正引来“新鸟”，高质量发展的空间必将变得更加广阔。