促进粮食增产减损重在制度协同

粮食安全是国家安全的重要基础。“十五五”规划纲要强调“加强粮食等重要农产品供给保障”“增强粮食安全保障能力”，并提出粮食综合生产能力由2025年的1.39万亿斤提高到2030年的1.45万亿斤左右。确保粮食安全，既要依靠增产，也要倡导减损。增产是粮食安全的基础和根本，减损则是补充和拓展。

粮食增产和减损的驱动力与重要保障

粮食增产和减损既要依靠科技也要依靠制度。科技是粮食增产和减损的根本动力，制度则是增产和减损的重要保障。通过科技提高单产，是确保我国粮食安全的根本之路。2007年，农业部（现农业农村部）、财政部联合构建了现代农业产业技术体系，集中优秀科研力量联合攻关，推动产学研一体化运行，取得显著成效。我国农业科技进步贡献率显著提高，2025年超过64%，比2012年提高约10个百分点。

正视我国农业科技成就的同时，也要看到增产和减损的制度建设仍需加强。根据新制度经济学的代表人物、美国经济学家D.C.诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》中的界定，制度实际上是人们制定的一套规则和规范，是激励与约束相关主体行为的规则体系，它分为正式制度和非正式制度两类（图1）。正式制度包括法律法规、政策、规制等，具有刚性约束的特点；非正式制度包括规范、习俗、风气和信任等，主要是道德层面的倡导性内容，约束力较弱。

正式制度贯穿于粮食增产和减损全过程，对增产和减损都很重要，但非正式制度对粮食损耗的影响更大。研究表明，粮食链前端的收获、储藏和加工等环节的损失主要由技术因素引起，而末端的销售和消费环节（特别是消费），很大程度上是由节约意识和面子文化等非正式制度引起的。

增产与减损看似分属粮食安全的两个不同环节，实则互为支撑、缺一不可。下面先从增产和减损两个维度，分别分析制度的贡献，再从增产和减损制度协同视角，构建增产和减损一体化治理框架。

以制度创新驱动粮食产能提升

粮食产量由耕地面积和单产决定，“藏粮于地”和“藏粮于技”就是对耕地和单产的形象概括。耕地因素，既涉及数量也涉及质量，单产则受优良品种、耕作模式以及机械推广使用等的影响。

党的十八大以来，围绕粮食增产，我国出台了一系列法律法规和规章制度。2013年12月，中央农村工作会议提出，“要坚持以我为主，立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略”；2004年、2013年、2015年、2021年，《中华人民共和国种子法》进行了四次修改；2022年8月，《中华人民共和国黑土地保护法》正式实施；2024年6月，《中华人民共和国粮食安全保障法》正式实施；2026年中央一号文件强调“促进良田良种良机良法集成增效，推进粮油作物大面积提单产”；2026年8月，十四届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》，将于2027年1月1日起施行。此外，各部委也出台了一系列政策确保粮食安全，包括耕地质量保护补贴、规模经营补贴、良种补贴、农机购置补贴、农业科技推广补贴、小麦和水稻最低收购价等。

可以看出，我国在制度建设方面取得了重要成就，但是，制度创新是一个连续的动态过程，它既涉及制度的制定，也涉及制度的执行。在执行层面，我国还有很多工作要做，主要包括耕地保护、种业振兴、科技推广等方面。

耕地保护制度是粮食增产的基础性制度。多年来，国家持续强化永久基本农田保护，严格耕地用途管制，积极推行占补平衡。但目前一些地区仍存在“占优补劣”的现象。另外，高标准农田建设标准不统一、管护责任落实不到位的情况也较多。未来，需要完善耕地质量等级评价体系，将质量平衡纳入占补平衡的刚性约束。同时，健全高标准农田建设的长效管护机制，明确建设标准、资金来源和管护主体，确保“建得成、用得好、长受益”。

种业振兴制度是粮食增产的核心引擎。目前，我国良种对粮食增产的贡献率超过45%。然而，种业在部分作物品种上仍与发达国家存在差距。根据联合国粮农组织统计，“十四五”期间我国玉米和大豆平均单产均约为美国的58%。种质资源保护利用不充分、种业知识产权保护力度不足、产学研协同育种的体制机制尚不顺畅等问题制约我国良种的研发和推广。破解这些瓶颈，需要从制度层面发力。首先，加快完善种质资源保护与共享利用的法律框架，建立和完善国家种质资源大数据平台，推动资源开放共享；其次，强化种业知识产权保护，积极推进实质性派生品种制度，激发原始创新活力；最后，构建以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的商业化育种体系，推动种业从“科研导向”向“市场导向”转型。

农业科技推广制度是连接科研成果与生产实践的关键。目前，我国建立了由政府、科研机构和社会化服务组织（企业）等组成的多层次农业科技推广体系。特别是依托国家现代农业产业技术体系建立的技术示范和推广体系发挥了重要作用。但从政府基层农技推广体系来看，还存在较多问题，包括农技人员数量不足、待遇偏低、知识结构老化等。为此，需要深化基层农技推广体系改革，探索“县聘乡用、县管乡用”的用人机制，建立农技人员绩效与推广成效挂钩的考核制度。同时，大力发展智慧农业和数字农业，通过政策引导，推动物联网、大数据、人工智能等技术在农业生产中的深度应用，构建覆盖耕种管收全过程的数字化服务体系。

农业补贴与价格支持制度是保障种粮农民积极性的关键制度安排。我国已建立起以耕地地力保护补贴、农机购置补贴、稻谷和小麦最低收购价等为核心的支持保护体系，但补贴政策的精准性和导向性仍需提升。未来，应优化补贴结构，探索建立与粮食产量、质量、生态保护挂钩的差异化补贴机制，推动补贴从“普惠式”向“精准式”转变。同时，完善粮食最低收购价政策的动态调整机制，合理确定价格水平，稳定种粮农民的收益预期。另外，加快农业保险扩面提标，为种粮农民提供“兜底”保障。

以制度闭环堵住粮食损耗漏洞

从田间到餐桌，粮食要经历收获、仓储、运输、加工、销售和消费等环节，每一环节都存在不同程度的损失浪费。在国家社会科学基金重大项目《粮食全链条节约减损行动方案及政策体系研究》资助下，2022年至2025年，中国农业大学粮食经济研究团队在对全国25个省份4600多农户和22个省份2840个粮食加工企业调研的基础上，对粮食全链条损失浪费进行了调研。研究表明，收获、干燥和消费环节的损失浪费相对较多，2024年分别为2.75%、2.21%和2.60%。实现节粮减损，既要依靠宣传教育或道德倡导等非正式制度，更要依靠正式制度的约束和规范，还要建立覆盖全链条的制度闭环，用刚性约束堵住浪费漏洞。

收获环节是粮食损失的第一道关口。中国农业大学粮食经济研究团队的研究表明，2024年，我国三大主粮机收损失率平均在2%以内，但不同品种和地区间差异较大。根据农业农村部农业机械化管理司监测数据，小麦、水稻、玉米机收损失率分别为0.93%、1.76%和2.06%。另外，部分丘陵山区由于农机装备落后、作业不规范，损失率明显偏高。降低机收损失，在制度方面，关键是要建立科学的减损标准和考核机制。应制定分作物、分区域的机收减损技术规范，将损失率纳入农机作业质量考核指标，与农机购置补贴、作业补贴挂钩。同时，加大对丘陵山区适用小型农机的研发和推广力度，完善农机装备更新补贴政策，推动老旧农机淘汰更新。

干燥环节是粮食产后损失的重要环节，主要问题是烘干能力严重不足与需求分布极度不均。根据《人民日报》2026年6月18日头版报道，全国烘干机保有量达20.74万台套，日烘干量842万吨，但还不能充分满足实际需求。对于分散的小农户，机械烘干服务尤其不足。烘干环节需要在持续推进烘干机械研发和普及的前提下，积极做好组织管理与区域协调调度，缓解需求分布不均问题。

对于储运环节，粮食损耗总体不高。近年来，我国粮食仓储设施实现了显著改善，特别是大中型粮库，大力推广绿色储粮技术，如氮气储粮、低温储粮、智能温控等。中国农业大学粮食经济研究团队在吉林、湖南、江苏等地大中型粮库的调研表明，我国大中型粮库的损耗均在1%以内，其中，一些现代化大型粮库的损耗率控制在0.5%以内。但对于广大农户和小型粮库，仍存在设施老化、储粮技术落后、仓容不足等问题。一些地区农户储粮的损耗率达到3%或更高。对此，应加快粮食仓储设施标准化建设，推动老库改造升级。通过政策激励，引导仓储企业采用先进储粮技术。从运输环节来看，我国积极推行散装、散卸、散储、散运“四散化”运输体系建设，并积极推动“铁路+公路+海运”多式联运，较好地控制了运输环节的损耗。但是，仍需要加强粮食冷链物流体系建设，特别是在生鲜粮食和特色粮食品种的运输中，推广温控运输和全程可追溯系统，减少因温度波动和运输延误等造成的损失。

加工环节的损耗主要体现在过度加工。当前，部分粮食加工企业为追求产品外观和口感，过度强调“精米白面”，导致出米率、出粉率大幅下降，大量营养成分在加工过程中流失。根据国家粮食和物资储备局的数据，我国稻米平均出米率约65%，这比20世纪80年代低了近10个百分点。未来，要加快制定和推广粮食适度加工标准，明确不同品类的加工精度上限，将适度加工纳入食品生产许可审查内容。同时，出台政策引导加工副产物的综合利用，如米糠制油、麸皮提取膳食纤维等，提高粮食综合利用率。

消费是粮食产业链的最后一个环节，也是浪费比较严重的环节。2021年，我国出台了《中华人民共和国反食品浪费法》，中办、国办印发《粮食节约行动方案》；2024年，我国出台了《中华人民共和国粮食安全保障法》，中办、国办印发《粮食节约和反食品浪费行动方案》。但是，这些制度在执行层面仍有较大完善空间。应进一步细化反食品浪费配套制度，明确餐饮企业、机关食堂、学校食堂等主体的减损责任和义务。探索建立餐饮行业“光盘”激励机制，对减损成效显著的企业给予税收优惠或荣誉表彰。同时，将节粮减损纳入国民教育体系，通过学校教育、社区宣传、媒体引导等渠道，推动形成“厉行节约、反对浪费”的社会风尚。

构建一体化增产减损治理框架

增产与减损是粮食安全治理体系中相互交织的两条主线。如果增产和减损的制度不能很好协同，就可能出现“一边增产、一边浪费”的割裂现象，因此，必须从系统治理的高度，构建“增产—减损”一体化的制度框架。

第一，要建立中央与地方粮食安全责任制的协同机制。粮食安全实行党政同责，中央负责顶层设计和宏观统筹，地方负责具体落实和执行。目前，我国在“耕地保护和粮食安全责任制考核”中纳入了节粮减损指标，但对于减损这一目标在基层考核中还需要细化，需要探索科学客观的量化依据。实现顶层有系统的总体设计，基层有切实可行的措施贯彻执行。同时，对粮食主产区，应重点考核产能提升和稳产保供成效；对粮食主销区，在强调抓粮食生产的同时，重点应考核储备保障和消费减损成效，形成差异化、精准化的考核体系。

第二，要健全跨部门协调联动机制。粮食全链条涉及农业农村部、国家发展改革委、市场监管总局、交通运输部、商务部、教育部等部门。目前，国家发展改革委牵头建立了常态化跨部门协调机制，解决增产和减损中的重大问题，但未来，需要抓好各项法律法规和规章制度贯彻落实，做好监督协调，推动政策协同、信息共享、执法联动。特别是在粮食产后减损领域，仓储、物流、加工、消费等环节分属不同部门管理，更需要打破“条块分割”，形成监管合力。

第三，要加快建设粮食全链条数据监测与信息共享平台。应分段建立常态化调查监测制度，对于粮食链前端，建议以农业农村部为牵头部门，联合工业和信息化部等部门，在抓好生产的同时，建立年度粮食常态化机收损失调查监测体系；对于中端储藏、运输、加工环节，建议由国家粮食和物资储备局牵头，选择一定数量的样本粮食企业进行定期调查，再辅以不定期应急调查；对于终端消费环节，建议由商务部牵头，定期对选定的代表性企业开展调查。此外，应整合农业生产、仓储物流、加工消费等各环节数据资源，建立覆盖粮食全生命周期的监测体系，实现对产量、库存、损失、浪费等关键指标的动态监测和预警。

第四，强化粮食全链条减损标准化建设。目前，我国出台了一系列粮食增产和减损的法律法规和规章制度，但在执行时需要相应标准作为指导。对此，要在现有制度基础上，不断推进各环节的标准化建设，特别是针对粮食“过度加工”，应逐步完善和推广“适度加工”的指导性标准；对于餐饮企业，特别是食品外卖企业，要逐步完善外卖食品加工标准体系。另外，要推动不同环节间实行信息共享，比如，育种环节要考虑储藏和加工环节对品种的需求，干燥烘干环节要考虑储藏和加工环节的需求。

第五，加强宣传教育，营造良好的节粮减损氛围。我国在粮食增产和减损的正式制度建设方面取得了可喜成就，但在非正式制度方面还有很多工作要做。除积极推行“光盘行动”外，还要充分利用世界粮食日、国家重大节假日，通过多种形式的媒体宣传节粮减损，推动节粮减损理念进家庭、进社区、进校园；加强勤俭节约家风建设，推动将节粮减损纳入村规民约、文明城市和文明村镇建设；强化反对食物浪费的校风建设。培养青少年从小养成节俭的良好习惯，扎实推进《“青春守护中国粮”全国青少年节约粮食行动方案》有效落实，推动节粮减损行动取得实效。

总之，粮食安全是一项长期性、系统性工程。“十五五”时期，应以更加系统的思维、完善的制度、有力的行动，推动粮食增产与减损协同并进，为夯实粮食安全根基、保障国家粮食安全作出更大贡献。

中国农业大学经济管理学院教授、国家农业农村发展研究院研究员 武拉平；本文第二作者为中国农业大学经济管理学院翟金茜。编辑：吕霁雯