农业农村现代化的法治新框架

2026年是“十五五”开局之年，中央一号文件将“提升农业综合生产能力和质量效益”置于首要位置；同年8月28日，十四届全国人大常委会第二十四次会议表决通过新修订的《中华人民共和国农业法》，自2027年1月1日起施行。中央一号文件部署年度“三农”重点任务，农业法则从基础性法律层面完善农业农村发展的制度框架。二者相互衔接，体现出“十五五”开局之年农业农村政策与法治建设的新要求。

农业法是农业农村领域的基础性法律，1993年制定，2002年第一次修订，2009年、2012年先后两次修正，2026年时隔24年完成第二次系统修订。新修订的农业法共十四章一百一十五条，在既有制度框架基础上进一步完善粮食安全制度，单设农业绿色发展专章，强化农民权益保护。农业法确立的发展基本目标，包括提升农业综合生产能力和质量效益，保障粮食等重要农产品稳定安全供给，提高农民收入和生活水平，促进城乡融合发展、逐步实现农业农村现代化等。

此次修法内容十分丰富，其中两条主线尤其值得关注：一条是围绕国家粮食安全战略，进一步完善产能、收益、市场、储备和应急等制度安排；另一条是适应城乡融合和人口流动新形势，进一步强化农民财产权益、生产经营自主权和权利救济。前者着眼于农业的基础性和战略性功能，后者着眼于农业农村现代化进程中的主体权益，二者共同构成农业农村现代化的重要法治基础。

修法的时代背景发生重大变化

2002年农业法完成首次全面修订，恰逢我国刚刚加入世界贸易组织。立足对外开放不断扩大、社会主义市场经济持续发展的时代环境，此次修法着力实现稳定农业生产、增加农民收入、减轻农民负担的目标。在粮食安全层面，制度设计重点强化农业综合生产能力建设；在农民权益保护层面，则聚焦破解农村乱收费、乱摊派、乱集资等突出问题，防范农民生产经营自主权遭受不当干预。

历经24年变迁，我国农业发展的基础条件与内外约束因素均发生深刻变化。近年我国粮食产量连续稳定在1.4万亿斤以上，人均粮食占有量保持在500公斤以上水平，谷物基本自给、口粮绝对安全的基础进一步巩固，但粮食供需总体紧平衡格局没有改变，品种和结构性矛盾仍然存在。与此同时，城乡居民食物消费加快从“吃得饱”向“吃得好、吃得健康”转变，肉蛋奶、水产品、果蔬等消费更加多元，仅以粮食产量已经难以完整反映食物供给体系的变化。

农业生产方式也在加快转型。机械化、数字化、智能化持续发展，生物育种、智慧农业等新技术加快应用，科技创新正在重塑农业生产方式。新农业法在总则中明确提出“因地制宜发展农业新质生产力”，反映的正是农业发展动力和生产方式的深层变化。与此同时，城镇化持续推进，大量农民在城乡之间流动，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等权益如何得到稳定保障，直接关系农民参与城镇化和城乡融合发展的预期。

农业农村领域的法律制度也更加体系化。2024年6月1日起施行的《中华人民共和国粮食安全保障法》，是我国粮食安全领域的基础性、统领性法律。农业法作为农业农村领域的基础性法律，并不替代粮食安全专门立法，而是将粮食安全、农业生产经营、支持保护、科技教育、资源保护、绿色发展、农民权益和农村经济发展纳入统一制度框架。因此，此次修法不是对某一项农业政策的简单法律化，而是根据农业农村现代化的新任务，对基础性制度进行系统调整和完善。

粮食安全制度从生产保障向体系保障拓展

一是粮食安全战略与制度体系进一步完善。2002年农业法已经设置粮食安全专章，对粮食综合生产能力、主产区扶持、保护价制度、粮食安全预警和储备制度等作出规定。此次修法延续这一基本框架，但进一步拓展制度内涵。修订后的农业法第五章第三十七条至第四十四条，从国家战略、综合生产能力、主产区利益补偿、生产者收益、市场调控、监测预警、储备应急到粮食节约，进一步完善粮食安全保障体系。

其中一个重要变化，是国家粮食安全战略更加完整地进入法律。第三十七条明确实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，坚持藏粮于地、藏粮于技，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。与2002年农业法主要强调“保护和提高粮食综合生产能力”相比，新农业法把国内生产、产能保障、适度进口和科技支撑纳入统一战略框架，更加突出综合生产能力和粮食供给体系的韧性。

与此相适应的是，粮食安全的制度链条进一步延伸。第四十二条将原有粮食安全“预警制度”拓展为“监测预警制度”，并明确建立政府粮食储备体系，完善粮食应急管理体制；国务院应当制定粮食安全保障目标与粮食储备数量指标，并根据需要组织有关主管部门进行耕地、粮食库存情况的核查。第四十三条继续规定建立粮食风险基金。第四十一条则将原来的粮食“保护价制度”调整为对重点粮食品种实行“价格支持制度”，并强化政策性粮食收购的资金保障。

因此，此次修法并不是粮食安全制度“从无到有”，而是在既有制度基础上进一步形成覆盖生产能力、生产者收益、市场调控、储备和应急管理的制度体系。粮食安全关注的也不再只是当期粮食产量和市场供应，而是更加重视长期产能和整个粮食供给体系的稳定性。

二是收益保障与横向补偿更加突出。综合生产能力是粮食安全的基础，种粮积极性则决定这种能力能否长期维持。粮食主产区长期存在“产粮大县、财政弱县”的结构性矛盾：承担保障国家粮食安全的责任较重，产业结构相对单一，财政增收能力却相对有限。粮食安全具有明显的全国性公共品属性，其成本不能长期主要由主产区和种粮农民承担。如何让种粮农民有合理收益、产粮地区得到合理补偿，是稳定粮食生产必须处理好的利益关系。

新修订的农业法第三十九条进一步强化粮食主产区利益补偿——“国家在政策、资金、技术等方面对粮食主产区给予重点扶持”，“完善对粮食主产区和产粮大县的财政转移支付制度”，并明确“健全粮食产销区省际横向利益补偿机制”“国家支持粮食主产区与主销区建立稳定的购销合作关系”。与过去主要依靠中央财政纵向支持相比，省际横向利益补偿机制进一步体现了粮食产区和销区之间的利益协调。

第四十条进一步规定，国家健全粮食生产者收益保障机制，完善价格、补贴、保险等政策体系，完善农业生产资料保供稳价应对机制。这意味着，粮食安全不仅需要落实生产任务，也更加重视生产者收益和地区之间的利益协调。

2026年中央一号文件进一步部署相关政策工具：合理确定稻谷、小麦最低收购价，完善棉花目标价格政策；稳定实施耕地地力保护补贴、玉米大豆生产者补贴和稻谷补贴政策；强化稻谷、小麦、玉米、大豆保险保障；落实好粮食产销区省际横向利益补偿政策。法律与政策由此形成更加清晰的衔接关系：农业法确立价格、补贴、保险和利益补偿的基本制度框架，年度政策则根据粮食生产和市场运行情况具体实施。

当然，制度入法并不意味着利益关系已经完全理顺。横向补偿如何形成稳定的利益调节机制，价格、补贴、保险如何加强政策协同，仍需要在实践中不断完善。但一个重要变化是，保障种粮收益和补偿主产区已经成为农业基础性法律明确的制度要求，有利于稳定地方政府、农业生产经营主体和种粮农民的长期预期。

三是大食物观拓宽食物安全的制度视野。新修订的农业法总则第五条明确国家坚持大农业观、大食物观，坚持农林牧渔并举，保障粮食安全，构建多元化食物供给体系。第四十四条进一步从供给和节约两端作出规定：一方面，“采取措施减少粮食生产、储存、流通、加工、消费等环节的损失损耗”；另一方面，“国家采取措施促进各类食物有效供给，满足人民群众多元化的食物消费需求，改善人民的食物营养结构”。这意味着，食物安全的制度视野正在从粮食生产进一步拓展到更加多元的食物供给。

大食物观并不意味着弱化粮食生产能力和耕地保护。新修订的农业法继续强化土地等农业资源保护，2026年中央一号文件也明确严守耕地红线，同时提出“坚持农林牧渔并举，推动构建多元化食物供给体系”“支持设施农业更新改造”“积极发展森林食品和生物农业”。其基本逻辑是在守住粮食安全和耕地保护红线的基础上，更加充分地利用不同农业资源拓展食物来源。粮食安全解决基本供给稳定问题，大食物观进一步回答食物供给如何更加丰富、多元和可持续，二者共同构成新阶段食物安全的政策框架。

农民权益保护向综合权益保障拓展

农民权益保护并非此次修法新增内容。2002年农业法已经设置专章，对农民生产经营自主权、土地权益等作出规定。此次修法延续这些制度，同时根据城镇化、土地经营权流转和农业生产经营方式变化，进一步强化财产权益、生产经营自主权以及权利救济。

这一变化具有重要的政策含义。农业农村现代化既需要土地、资本、技术等要素更加有效配置，也必须保护农民在要素流动和产业重组中的合法权益。如果农民对土地权益、经营自主权以及进城后的权益缺乏稳定预期，就会提高人口流动、土地流转和农业经营方式调整的制度成本。因此，权益保护不仅是维护农民利益的问题，也是推进城乡融合和农业农村现代化的重要制度条件。

第一，进城落户不与“三权”退出挂钩。新修订的农业法第八十五条第二款规定，国家保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。这是近年来农村改革重要政策原则在农业基础性法律中的进一步确认。

这一规定需要放在新型城镇化和城乡融合发展的背景下理解。过去较长时期，农民进城往往意味着就业和居住空间发生变化；随着城乡人口流动日益频繁，农民进城就业、居住甚至落户，并不意味着其与农村集体经济组织和农村财产权益之间的关系可以简单切断。降低农民进城的制度成本，一个重要方面就是稳定其对农村合法权益的预期。

因此，进城落户与农村合法权益不能简单挂钩，更不能把退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权作为进城落户的条件。农民可以根据实际需要依法流转承包土地，相关合法权益依法受到保护，不能因为身份和居住地变化而被强制退出。其政策意义在于降低农村人口向城镇转移的权益风险，使人口流动与财产权利保护能够相互协调，为城乡要素双向流动提供更加稳定的制度基础。

第二，经营自主权进一步强化。生产经营自主权是农民权益保护的重要组成部分。新修订的农业法第八十六条进一步明确，各级人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会在农业和农村经济结构调整、农业产业化经营和土地经营权流转等过程中，应当充分尊重农民和农业生产经营组织意愿，不得侵害土地承包经营权、土地经营权，不得干涉农民和农业生产经营组织依法自主安排的生产经营项目，不得强行毁坏作物青苗或者盛果期果树，不得强迫农民和农业生产经营组织购买指定的生产资料或者按指定的渠道销售农产品。第八十八条进一步将自愿原则延伸到生产、技术、信息、文化、保险等有偿服务，明确不得强迫农民和农业生产经营组织接受有偿服务。

这些规定并非完全新增。2002年农业法已经对农民生产经营自主权和自愿接受服务作出规定。此次修法的重要意义，在于结合土地经营权流转、农业产业化经营等新的实践进一步明确权利边界。农业现代化需要规模经营、社会化服务和产业组织创新，但这些组织方式不能替代农民依法享有的自主选择权。政府推动产业发展、集体经济组织开展经营活动，都需要在公共管理、集体行动与农民自主经营之间形成更加清晰的边界。

第三，从权利确认进一步走向权利救济。权利能否得到有效保护，不仅取决于法律是否确认权利，也取决于受到侵害以后是否存在明确的救济渠道。此次修法在延续既有制度的基础上，进一步完善农民权益保护和救济机制。

新修订的农业法第九十一条规定，农民和农业生产经营组织“有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利”，人民政府及其有关部门“应当按照国家规定及时给予答复”。第九十二条进一步明确，农民或者农业生产经营组织为维护自身合法权益，“可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼”“农民合法权益受到侵害，符合法律援助条件的，可以依法申请获得法律援助”。

与前面的财产权和经营自主权规定结合起来看，新修订的农业法形成了从权利确认、行为规范到权利救济的制度链条。与此同时，法律责任一章进一步规定，侵害农民和农业生产经营组织土地承包经营权、土地经营权等财产权或者其他合法权益的，应当停止侵害、恢复原状；造成损失、损害的，依法承担赔偿责任。对于强迫接受有偿服务等行为，新修订的农业法也规定了相应的改正、返还费用和赔偿责任。

这意味着，农民权益保护不仅是农业农村政策中的原则要求，也更加明确地进入可实施、可救济的法律框架。对于基层治理而言，其意义并不是削弱政府推动农业农村发展的能力，而是要求政策实施更加尊重市场规律、农民意愿和法定权利，在依法治理基础上提高农业农村政策的执行效能。

以法治保障农业农村现代化行稳致远

此次农业法修订，一个突出特点是更加注重统筹发展和安全、统筹农业发展与农民权益保障。一方面，围绕国家粮食安全战略，从综合生产能力、主产区利益补偿、生产者收益保障到储备和应急管理，进一步完善粮食安全制度体系；另一方面，适应人口流动和城乡融合发展趋势，进一步强化农民土地权益、生产经营自主权和进城落户农民合法权益保障。

粮食安全与农民权益看似属于不同制度领域，实际上存在紧密的内在联系。粮食安全具有明显的公共属性，需要稳定的农业综合生产能力作为基础；农业生产又最终需要通过农民和各类农业生产经营主体实现。只有形成合理稳定的利益机制，让种粮农民获得合理收益、产粮地区得到合理补偿，同时使农民的财产权利和经营自主权得到有效保护，粮食综合生产能力才能获得更加稳定的微观基础。

法律制度的完善还需要在实施中不断细化。粮食产销区省际横向利益补偿如何形成稳定机制，价格、补贴、保险等支持政策如何加强协同，城乡要素流动过程中如何更加有效地保护农民合法权益，都需要相关政策和实施机制进一步完善。同时，新修订的农业法专设“农业绿色发展”一章，进一步强化农业生产、资源保护和绿色发展的统筹要求。这表明，新阶段农业农村法治建设已经不仅着眼于增加农产品供给，而是更加注重发展质量、资源环境、农民权益和城乡关系的协调。

从1993年农业法制定，到2002年适应社会主义市场经济发展和加入世界贸易组织后的新形势进行全面修订，再到2026年根据农业农村发展阶段性变化再次修订，农业法始终随着农业农村改革发展的实践不断调整完善。此次修法的实际成效，最终也不能只看增加了多少条文、建立了多少制度，而要看这些制度能否真正转化为治理效能。

具体而言，要看粮食综合生产能力能否持续巩固提升，主产区和种粮农民的利益能否得到有效保障，农民合法权益能否得到切实维护，城乡要素能否在权益得到保障的前提下更加顺畅流动，农业发展方式能否加快绿色转型。只有把法律确立的制度要求转化为稳定的政策预期、明确的行为边界和有效的治理机制，才能更好发挥农业法作为农业农村领域基础性法律的作用，为“十五五”时期推进乡村全面振兴、加快农业农村现代化提供更加坚实的法治保障。

中国社会科学院农村发展研究所农产品贸易与政策研究室主任、研究员 胡冰川

编辑：张军红