微观审慎监管的条块困境与中国角色

微观审慎监管是监管机构对单个金融机构进行的监督和管理，以确保其个体层面的安全稳健运行。金融全球化使得金融机构面对不同国家的监管机构，也使得监管机构面临来自不同国家的金融机构，从而产生了微观审慎监管全球治理的需求。但是，微观审慎监管全球治理始终面临两大突出问题，即条块分割与发展中经济体话语权不足。前者体现为各个金融领域的微观审慎监管机制相互分离、自成体系，并且在新兴金融领域同时存在相互竞争的微观审慎监管机制，难以协调；后者体现为微观审慎监管的规则几乎完全基于发达经济体的监管实践，对发展中经济体的要求是“接轨”而不是“共同制定”。这两个突出问题是微观审慎监管全球治理机制演进的结果，有着深厚的历史渊源，而新兴经济体的崛起要求全球金融体系在服务于发达经济体的同时也服务于发展中经济体，并且充分顾及新兴经济体及其所代表的发展中经济体的金融体系特点，进而寻求微观审慎监管全球治理的整合。

作为全球最大的新兴经济体，中国在微观审慎监管的全球治理变革中起到了重要作用，尤其是中国金融体系的韧性和中国倡导的人类命运共同体理念，为发展中经济体增强微观审慎监管全球治理的话语权及整合条块分割微观审慎监管全球治理机制奠定了基础。

微观审慎监管全球治理的演进

微观审慎监管的全球治理建立在各国国内微观审慎监管的基础之上，以具有高度发达金融市场的发达经济体为中心。

早期：国际贸易驱动下的自发治理机制

早期的微观审慎监管的全球治理主要是发达经济体之间的治理，只有金融业服务于发达经济体与发展中经济体之间的贸易时，微观审慎监管的全球治理才将发展中经济体涵盖在内。微观审慎监管的全球治理主要由银行、证券与保险业的国际监管协调构成。但是，这些金融行业与国际贸易间的密切程度不同，相应的微观审慎监管全球治理机制也存在较大的发展差异。银行业的国际结算与清算和保险业的出口信贷保险等业务成为微观审慎监管全球治理的重点，证券业则缺少全球治理机制。

在布雷顿森林体系建立之前，为国际贸易提供金融服务的全球治理机制便已发展起来。对国际结算与清算业务的协调起初是以主要工业国为中心的区域结算机制，但在国际清算银行（BIS）成立之后，其国际清算业务优势使其很快便取代了原有的区域结算机制，成为国际结算的主要机构。对出口信贷保险业务的协调则通过1934年创立的信用与投资保险人国际联盟，又称伯尔尼联盟。尽管创始机构同时包括私人机构与官方机构，但是加入联盟的身份都是承保人而非政府代表。参与联盟的机构通过交换信息，保证出口信贷保险的健全原则并维持国际贸易中的信贷纪律。

布雷顿森林体系时期：治理机制收缩

布雷顿森林体系聚焦宏观货币秩序，微观审慎监管全球治理未被纳入核心框架，但BIS职能持续强化。作为受其影响最大的微观审慎监管治理机构，尽管国际清算银行并非布雷顿森林体系所建立，但是美国在布雷顿森林体系中的核心地位保证了国际清算银行在布雷顿森林体系中的地位，使之成为银行业微观审慎监管全球治理的主要机制。

后布雷顿森林体系：新兴经济体崛起与数字金融监管竞争

布雷顿森林体系解体之后，新兴经济体作为全球发展的主要动力而凸显出来。此后全球多次爆发金融危机，而历次金融危机的爆发、传播与结束都与新兴经济体关系密切。因此，为维护全球金融安全稳定，全球金融治理机制不得不扩展至以新兴经济体为代表的发展中经济体。在微观审慎监管领域，全球治理机构并没有大的更迭，但新兴与发展中经济体在这些全球治理机构中的话语权不断提升。保证各国金融机构之间的公平竞争仍是微观审慎监管全球治理的重点，单纯以风险控制为目的的微观审慎监管则较少进行国际协调，主要由各个经济体自身的监管来实现。

数字金融的发展使得发达经济体更加注重本国数字金融行业的保护。由于数字金融的跨域特性带来全球监管协同的新需求，数字金融的微观监管及其全球治理几乎是从零开始的。短期内，各个发达经济体既是全球数字金融业务的主要所在地，又有着建立监管规则并借助数字金融业务的路径依赖向全球推广的能力，从而形成了发达经济体之间在数字金融行业微观审慎监管规则与机制的竞争，使得数字金融行业的微观审慎监管全球治理呈现块状分割。

微观审慎监管全球治理的当代格局

微观审慎监管领域的全球治理机构虽然均与宏观审慎监管领域的全球金融治理机构有着密切的联系，但是依旧在各自领域保持着独立性。条块分割包括“条状分割”与“块状分割”。其中，“条状分割”指不同金融行业之间治理机制之间的相互隔离与缺乏协调；“块状分割”指不同国家或地区在新兴金融领域形成的相互竞争的监管规则与机制。传统金融领域按照银行、证券与保险业呈现条状分割格局；新兴的数字金融等领域则因主要发达经济体在监管思路与规则上的竞争而呈现出明显的块状分割格局。

银行业：巴塞尔银行监管委员会（BCBS）

银行业的微观审慎监管是全球金融治理体系的主要组成部分，主要的治理机构仍然为巴塞尔银行监管委员会。BCBS在金融监管领域具有非常高的权威，制定的“合适的监管技术”（如《巴塞尔协议》系列）虽然并非强制性，但是可以作为金融监管改革的依据。尤其在经过十国集团的中央银行认可之后，具有了实质约束力。

证券业：国际证监会组织（IOSCO）

证券业微观审慎监管的全球治理机构主要是IOSCO，这是全球公认的证券领域标准制定者，截至2026年初，其成员（包括普通会员、准会员和附属会员）共241个，来自130多个司法管辖区，覆盖全球95%以上的全球证券市场。国际证监会组织制定的《证券监管目标和原则》是其纲领性文件，确立了38条核心监管原则，被二十国集团（G20）和金融稳定理事会（FSB）采纳为国际标准，也是国际货币基金组织（IMF）和世界银行评估各国金融体系的重要依据。

保险业：国际保险监督官协会（IAIS）

保险业微观审慎监管的全球治理机构主要是国际保险监督官协会，该协会由129个国家和地区的保险监管机构组成，另有98家公司或组织为其观察员。成为国际保险监督官协会成员，享有表决权，是一国保险监管当局融入国际保险界，对国际保险事务发挥影响的重要标志。2002年10月，国际保险监督官协会颁布了《保险监管核心原则》，作为所有区域监管者的基本指导原则。

数字金融：“块状分割”格局

数字金融的兴起产生了新的全球治理空间，然而数字金融的微观审慎监管规则又是全新的，主要发达经济体一方面完善数字金融的微观审慎监管规则，另一方面以较弱的监管吸引数字金融领域的资本投入。这种监管竞争导致数字金融领域的微观审慎监管全球治理在区域上高度分散。

中国在微观审慎监管全球治理中的地位

微观审慎监管全球治理的条块分割格局不仅反映出主要发达经济体之间的治理竞争，也暴露出发展中经济体在全球治理体系中的边缘地位。然而，以中国为代表的新兴经济体正逐步改变这一格局。

角色转变：从规则接受者到全面参与者

中国从微观审慎监管全球治理规则的接受者转为全面参与者。20世纪80年代以来，中国不再游离于全球金融治理体系的核心圈之外，但是初期主要是引入微观审慎监管全球治理规则。随着新兴经济体的整体兴起及中国在二十世纪末以来历次金融危机中展示出的经济金融的发展速度与韧性，中国在微观审慎监管全球治理中的角色已经转变，全面参与全球治理的变革，并代表新兴与发展中经济体在全球治理变革中提出发展诉求。

融入现状：深度参与全球金融治理

经过近40年的努力，中国在银行、证券、保险等领域均广泛遵守或执行了全球金融治理体制（如表1）。

作为全球最重要的经济体之一，中国对微观审慎监管全球治理规则的态度已经高度影响其在全球范围的推广程度，以银行业的全球治理机制变革最为典型。BCBS所发布的监管文件并没有法律强制力，其推行取决于各国的接受程度。其中，欧洲的接受度较高，甚至将《巴塞尔协议》的监管要求从银行业延伸到证券业，美国的接受度较低，只将《巴塞尔协议》的监管要求用于大中型银行。作为发展中经济体中最大的金融体系，中国对《巴塞尔协议》的接受程度实际上决定着BCBS所进行的全球金融治理能否真正走出十国集团的范围。

发声渠道：“高层任职+平台建设”

中国也已经不再是单纯地与全球微观审慎监管规则接轨，而是推动全球微观审慎监管规则的变革以反映新兴和发展中经济体的发展诉求。中国在微观审慎监管全球治理的发声渠道主要有两种：高层任职与平台建设。高层任职方面，中国在全球金融治理机构高层任职数不断增加，获得的重要任职也分散在不同的金融监管领域。2008年，中国保险监督管理委员会主席吴定富在国际保险监督官协会第15届年会上当选为执行委员会委员，标志着中国在保险业全球治理机制中开始获得实质性话语权。同年，中国证监会主席尚福林也当选为国际证监会组织执委会唯一副主席。平台建设方面，中国已经是许多全球金融治理组织的成员，并成为全球金融治理的组织者。2011年，中国承办G20“国际货币体系研讨会”；2016年7月，承办金融稳定理事会全体会议；2016年9月，主办G20领导人第十一次峰会。作为会议的主办方与承办方，中国可以在一定程度上设置会议主题和重点议题，并引导与会方达成共识，提升发展中经济体在全球治理机制内的话语权。作为G20、金融稳定理事会、金融行动特别工作组（FATF）等全球金融治理机构的成员，中国也深度参与了各项改革政策制定工作，积极反映新兴与发展中经济体的治理诉求。

微观审慎监管全球治理的发展方向

微观审慎监管全球治理的未来发展必然要解决发展中经济体话语权不足与条块分割这两大问题。对此，发达经济体很难走出已有的发展路径，只有新兴和发展中经济体才有意愿推动其解决，中国更是会在解决问题的变革中起到重大作用。

金融韧性：中国话语权的核心基础

中国金融体系在国际金融危机中的韧性是在微观审慎监管全球治理中保证发展诉求的基础。尽管微观审慎领域的全球治理已经从忽视新兴与发展中经济体转为“高度重视”，但是微观审慎领域的全球治理仍以欧美为中心，对新兴与发展中经济体诉求的反映程度远低于其实际的重要性。这是由发达经济体金融体系在全球金融体系中的地位决定的。一方面，全球主要的国际金融中心大多在以欧美为代表的发达经济体，许多发展中经济体中的国际金融中心也属于二元经济中的现代部门，是模仿发达经济体而建成；另一方面，金融治理的理论由发达经济体提出，将发展中经济体中的金融安全与竞争力差异问题认定为金融业发展不足或不规范的结果，只需要向发达经济体的金融体系靠拢便可得到解决。

因此，只有在源于发达经济体的国际金融危机暴露金融安全问题之后，发达经济体金融的自身安全问题才真正被纳入全球金融治理的范围，并带动了对竞争公平性的反思，进而将全球治理变革的着眼点放在新兴与发展中经济体。在中国推动下，全球治理机制的变革越来越多地反映了新兴与发展中经济体的诉求。西方发达经济体不断爆发的金融危机表明，现有的全球金融治理体系并不足以在全球范围内实现微观审慎监管的有效协调。只有将新兴和发展中经济体的金融治理诉求放到与发达经济体同样的地位，才能更好地维护全球金融安全稳定。新兴和发展中经济体也不再盲目追求与全球金融接轨。发达经济体主要依赖其发达的金融市场，以市场吸引全球范围的资金盈余方和短缺方，并以市场的准入条件和交易规则的制定权来获得全球金融治理体系的主导权。新兴经济体获得全球金融治理话语权主要是基于其快速发展的经济和相对稳定的金融环境。因此，对于以中国为代表的新兴国家与发展中经济体而言，维护国内金融稳定是第一位的，只有在国内金融体系呈现高度韧性时，才能在全球金融治理方面长久维持与发达经济体的话语权。

人类命运共同体：打破条块分割的理念支撑

中国的人类命运共同体理念是打破微观审慎监管全球治理条块分割的理念基础。微观审慎监管全球治理条块分割格局是历史进程的结果，并固化成主要发达经济体的经济与政治利益。主要发达经济体的金融结构差异使其对于特定金融行业的微观审慎监管全球治理呈现出更高的兴趣，并表现出对不同金融行业的微观审慎监管规则的接受程度，新兴金融领域的发展差异则进一步强化了主要发达经济体微观审慎监管全球治理上的分歧。因此，微观审慎监管全球治理亟须在治理理念上寻求一致，打破主要发达经济体形成的治理僵局。人类命运共同体理念在这一全球治理机制的变革期起到了统合治理的作用。这一理念蕴含着整体价值，有助于各个经济体建立全球治理的多边共识，避免了微观审慎监管全球治理机制的单边划界。同时，人类命运共同体理念扩展了公平性的概念，使得微观审慎监管全球治理具有更高的包容性，这一理念扩展至不同金融行业的微观审慎监管全球治理机制，可以推动不同金融行业与不同地域微观审慎监管治理机制的整合，逐渐消解全球治理的条块分割。

外交学院国际经济学院金融系主任　郭宏宇

编辑：陈希琳